各省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團審計學會，審計署各特派辦理論研究會：
中國審計學會2015年5月5日在北京召開了全國省級審計學會及審計署特派辦理論研究會秘書長座談會，董大勝會長在座談會結束時作了題為《以國家治理理論為基礎 深化審計理論研究》的講話?，F將董大勝會長的講話印發給你們，請結合實際認真學
習并貫徹落實。
中國審計學會
2015年5月28日
以國家治理理論為基礎 深化審計理論研究
——董大勝會長在2015年省級審計學會及特派辦理論研究會秘書長會議上的講話
同志們:
今天的省級審計學會及審計署特派辦理論研究會秘書長會議時間不長，但開得很好，很成功。會上通報了中國審計學會去年的工作情況和今年的工作打算，一些地方審計學會和特派辦理論研究會的同志介紹了各自的工作情況，還對中國審計學會五年規劃征求意見的初稿進行了討論。大家的發言都很熱烈。我聽了以后，對各地審計學會、各特派辦理論研究會的工作，對我們各位秘書長有了一個新的認識。我感到我們各地審計學會的機構還是比較健全，工作也比較活躍，取得了不少的成果，對于推動審計工作發展發揮了應有的作用。
中國審計學會的工作是在各地審計學會、各會員單位大力支持和配合下完成的，所以各地、各單位學會工作的如何，直接影響中國審計學會的工作成效，各位秘書長在其中起著很重要的作用。我想通過今天這個會議，互相交流和借鑒工作經驗，有利于我們把各自的工作做的更好。從這個角度說，今天的座談會對推動各地審計學會的工作，能夠起到很好的促進作用。
下面我結合審計學會工作，針對審計理論研究工作講幾點感受和思考。
一、正確認識審計理論研究的形勢
近些年來，黨中央國務院對審計工作高度重視。在審計署黨組的正確領導下、在全國各級審計干部的共同努力下，審計工作得到了長足的發展，取得了很大的成績，在國家經濟政治生活中發揮著重要的作用，也越來越多地受到社會各方面的關注。正如有些同志談到的，目前我們的審計工作處在歷史上最好的時期。我們的審計工作發展很快，迫切需要我們對審計實踐進行理論總結。今后審計工作的深入發展也迫切需要審計理論的指導：審計工作在國家治理中處于一個什么樣的地位、能夠發揮什么樣的作用、審計目標如何確定、審計內容如何來拓展、審計制度怎樣進一步完善、審計方法怎樣進一步創新等等，都是需要我們進行審計研究和解釋的問題，對這些問題作出回答，對于推動審計實際工作具有重要意義。但另一方面，我們的審計理論研究還相對滯后。這一點劉家義審計長過去也曾經批評過。從審計工作全局角度看，審計理論研究還不能完全適應審計實踐的需要。由于忙于審計業務，我們對審計理論研究用的精力不夠，下的功夫不多，導致了審計理論研究不能夠和審計實踐同步發展。有一些同志，包括審計系統內、外的，至今對審計的認識還存在較大差異，需要我們通過深化審計理論研究來進一步統一思想、提高認識、明確方向。以對審計本質的認識為例，這么多年大家對審計本質的認識很多，但到底怎樣才能真正地、比較準確地把握審計的本質，我們的同志都不是很清楚。我最近參加了一個高校教授座談會，發現大家對審計的認識、對審計本質的認識也是千差萬別的。再比如對審計范圍的認識，一些部門和單位認為審計機關開展宏觀政策執行情況審計以及審計在反腐敗中的作用，超出了審計機關的職責范圍，這些都反映了社會對審計職責和定位存在不同看法，需要通過審計理論研究加以解決。
二、以國家治理理論指導審計理論研究
如何深化審計理論研究？我認為，當前非常重要的一點，就是必須以國家治理理論為基礎，深化審計理論研究。黨的十八大提出，要全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力的現代化。劉家義審計長于2011年7月在中國審計學會第三次理事論壇上，就提出了國家審計和國家治理的關系這樣一系列的觀點。他提出，國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式決定了國家審計的制度形態。近幾年，國家審計與國家治理的問題也得到了進一步研究，取得了不少成果。但就我們目前取得的研究成果和對這一問題的認識來說，還不到位，或者說，還有待進一步深化，主要的問題在于我們對國家治理的內涵還沒有一個全面的把握，到底國家治理是什么，應該從什么樣的角度來看待國家治理，這是我們首要要認識清楚的，在這一基礎上我們再來認真研究和回答國家審計在國家治理這個大系統當中處于什么樣的地位、發揮什么樣的作用等問題。審計理論界目前對這些問題的研究還只是停留在總體概念的闡述，缺乏深入的理論分析，這是不夠的，還需要進一步深化。
研究國家治理，首先要了解國家的產生。按照馬克思主義的觀點，國家是社會發展到一定階段的產物。當社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面，即不同的階級或不同的利益集團的時候，為了使這些利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會毀滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量來緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍內，這一力量就是國家。所以說國家是在社會當中產生、又凌駕于社會之上的一個產物。國家最初的職能，就是調節或者調和社會矛盾。在過去，為了調和社會矛盾，需要有國家機器，包括軍隊、警察、監獄，也要求有財政提供財力的保障，因此過去有財政的國家分配論。近代以來，國家職能得到發展。從亞當·斯密把國家作為“守夜人”這一角色，到凱恩斯主義實行國家干預經濟、進行宏觀調節，我們對國家的認識有了發展。在當代中國，我們國家是中國特色社會主義國家，其特點、職能是什么呢？要回答這一問題，需要進一步深入地分析研究中國的政治制度、經濟制度。要從政治層面把握堅持黨的領導的必要性和實現方式，包括人民代表大會制度、政治協商制度、民族區域自治制度、農村基層村民自治制度，以及依法治國、社會主義民主的內涵。我們還要從經濟層面來把握中國的國家職能特色。由于我國實行以公有制為主體，多種經濟成分共同發展，對公共資金、國有資產、國有資源的管理、監督就成為審計機關的重要任務。
我們研究國家治理，要在國家的一般定義的基礎上綜合考慮我國國家職能各方面具體的特點，全方位把握國家治理的含義和一般框架。比如說，一般的國家治理包括決策、執行、監督三大系統。其中的監督包括司法監督、審計監督、輿論監督、行政監督等等。我們可以從國家治理的一般框架來觀察，審計處于一個什么樣的地位，監督對象是什么，在這個監督系統中，審計的職責是什么，又是如何組織實施的。我們還可以從國家治理的法律體系來觀察。憲法和其他的各項法律，包括審計法、預算法等，構成了我們的審計法律規范體系，在這當中對審計有什么樣的、怎么樣的規定。我們還可以從國家治理的組織結構上觀察。我們國家治理結構有黨的系統、人大系統、政府系統（實際上在國外政府系統是包括立法機構的），在我國，國務院、地方各級人民政府屬于政府機構，還有政協。在這樣的組織結構中，按照目前的憲法規定，審計機關列在行政序列，是政府的一個組成部門。我認為這只是一種形式劃分。實際上，無論從法律規定的審計職責權限上看，還是從審計實際工作的情況來看，我國的審計監督已經超出了行政監督的范疇。近年來，我國審計機關對有關黨派機構的公共資金使用也進行了監督，對中央一些黨的機構也都進行了審計，包括2008年對特殊黨費的審計。我們還曾對全國人大、政協辦公廳進行過審計，這些都已經超出了行政監督的范圍。審計現在雖然列在行政序列，但其工作范圍已超出行政監督的范圍。所以黨的十八屆四中全會關于全面依法治國的決定，就把審計監督與行政監督并列，這是十分正確的。由此我還想到審計機關是不是應該列入行政訴訟法調節的范圍，這也是一個需要研究的問題。我們要從一個總的結構角度來研究國家審計，從組織結構比較、不同角度上研究審計在國家治理中處于什么樣的地位、能夠發揮什么樣的作用。
黨的十八大提出“五位一體”——經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，再加上黨的制度建設，可以統稱為“五加一”個建設。我們要研究審計在這樣一個“五加一”的建設當中，做了哪些很具體、很實在的工作。在經濟領域，審計維護了市場經濟秩序、促進了宏觀調控、對公共資金的使用管理和國有資產使用進行了監督。在政治建設方面，實現了對權力運行的監督制約，開展了經濟責任審計，向人大報告了審計結果、實行了審計結果公開，這都是實現社會主義民主應該包含的內容。在黨的建設方面，審計促進了黨的作風轉變，經濟責任審計結果的運用對于選拔任用黨的干部有重要的參考，審計機關還參與了黨內法規起草過程等等。
總之，當前的國家審計理論研究，首先要把國家治理的內涵搞清楚，把國家審計在國家治理中的地位搞清楚之后才能對審計發揮什么樣的作用有一個深入研究，才能使我們的審計理論研究進一步深化，推動審計工作向前發展。
三、創新審計理論研究的思路和方法
在審計理論研究中要注意克服一些不正確的思路和方法。我曾在去年年底召開的審計學會第七屆會員代表大會上講過，在審計理論研究中，要鼓勵獨立思考、百花齊放。但是我們要掌握正確的研究思路和方法，以免事倍功半，或者使研究進入歧途，甚至得出不正確的研究結論。
一是要擺脫會計理論的束縛。我們承認審計和會計有非常密切的關系。但對會計而言，不管是作為一個管理工具，還是作為一個信息系統，它是用貨幣計量單位來記錄和反映經濟活動的。審計就不同。從事審計理論研究和審計實務工作的人員中，有不少是搞會計研究的，是做過會計工作的，有時候會受到會計研究的影響，不可避免地要把會計理論研究的思維方式帶到審計理論研究中來。比如說會計目標、會計假設、會計要素等等。審計是國家治理中的一項制度性安排，它和會計不可同日而語。審計理論研究要完全擺脫會計理論影響，不能在會計的影子下開展審計理論研究。
二是要沖破注冊會計師審計理論的束縛?，F在注冊會計師審計理論的依據叫受托責任。國家審計的理論可以借鑒注冊會計師的理論，包括受托責任理論，但國家審計不能簡單地、全面地套用它們，因為只用受托責任理論來解釋國家審計是遠遠不夠的。注冊會計師審計的受托責任理論產生于近代的契約制度，產生于所有權和經營權相分離這樣一個背景。但我們的國家審計在此之前就已經存在了幾千年了，在沒有近代公司、受托責任之前早就有國家審計了，中外皆如此。“受托責任”一詞是11世紀英國威廉皇帝統治時出現的。當時還要求每個家庭每年要把財產的合計數報告給君主，英文叫‘render a count’，算出一個合計數，這是“受托責任”一詞最初的起源，意思是臣民要向君主報告。后來逐漸演變成了政府向納稅人報告，叫accountability，強調的是要對受委托管理和使用過程，以及是否達到目標進行報告?，F在如果完全、簡單地用受托責任理論來解釋國家審計，就難以全面準確地闡釋國家審計的產生基礎和本質。我們還是要用國家治理的理論來分析研究國家審計的產生和發展，這樣更加科學、更加全面。
三是要跳出所謂國際慣例、國際經驗的束縛。有的同志說，我們要按照國際慣例和經驗來做，國際慣例是怎么做的，我們就應該怎么做。這對當前的我國審計工作實際來說，也是不夠準確的。三十年前在我國審計初創時我們沒有經驗，學習國際經驗是對的。但經過三十年的發展，中國審計在很多方面已經走在了國際同行的前列，走在了國際審計的第一方陣，站在了排頭。我們現在是INTOSAI的主席國，很多做法在國際上是帶頭、創新的。因此在審計理論研究中不能簡單地看國外是怎么做的，更重要的是，要看到我們自己是如何進行審計創新的，要對這些創新進行理論總結，形成我們自己的審計理論。比如說在國家治理中發揮審計作用，這就是劉家義審計長首先提出的，2013年在北京召開的世界審計組織大會上，這一觀點得到了大家一致認可。還有，我們就宏觀政策執行情況審計和重大事項進行跟蹤審計、經濟責任審計、審計機關上下聯動搞專項審計，都是國際上沒有的。我們搞審計理論研究，既要學習國際經驗，更要看到自己的創新，不要完全照搬國際慣例、國際經驗。
四是要糾正從既定的審計概念框架出發開展審計研究的思維方式?，F在一些研究人員頭腦中首先是有一個審計概念框架，然后根據這個框架再去研究，不符合這個概念框架的就不是審計，不去研究，甚至不屑一顧，采取批判態度，這也是不恰當的。黑格爾講，凡是存在都必然合理，凡是合理的都必然存在?，F實存在的東西總有它的必然性。審計這個概念也不是一成不變的，過去所說的審計就是指財務審計、合規性審計、報表審計，后來出現了績效審計、環境審計，說明審計的概念范疇在變化。我們不能用既定的審計概念框架來束縛自己，阻礙我們審計理論研究的深入發展。
五是要改進單純依賴實證研究的做法。我們鼓勵在理論研究中用數學的方法進行研究。我記得馬克思講過，任何一種科學只有成功地運用了數學才算達到了完美的程度。但現在的問題是，如果把經濟理論、審計理論等理論研究完全變成了單純的數學工具的推演、數字計算，還是有些問題。經濟現象紛繁復雜，用幾個變量進行簡單分析就得出結論，很難說準確性如何，況且變量和數據的真實性還有待研究。審計理論研究如果僅僅是公式推導、數字計算，那就變成了研究者的自娛自樂，對于我們審計理論和工作實踐沒有什么意義。因此，我們不應該把實證研究強調到一個非常唯一的、非常重要的位置。
六是要注重審計理論研究成果的實踐應用性。毛澤東同志說過：“如果有了正確的理論，但只是把它束之高閣，并不實行，那么這種理論再好也是沒有用的。”審計理論研究的目的是指導我們改進工作。我們在審計課題立項、研究的思路等方面，都必須以審計研究成果符合審計工作需要、有可操性為標準。有的審計理論研究成果可能當前還用不到，但是為了長遠有意義，我們也要做。有時候審計理論研究是要適當超前的，提前做一些研究，為今后可能面臨的新問題做好思想準備，為今后可能會發生的新變化制造一些輿論氛圍，為今后的實踐工作提供一些理論指導。不管怎樣，審計理論研究總是要為審計實踐發展服務，這就是我們審計理論研究工作最終的落腳點。
我講的這些，供大家在工作中參考。希望各位秘書長在這次會議以后，更加重視本地區、本單位的理論研究工作。我相信大家都有能力用正確的思路和方法開展審計理論研究工作，把我們學會工作再向前推進一步，能夠取得更加豐碩的理論研究成果。
謝謝大家！
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