深圳政府績效審計
陳志剛
在深圳市委、市人大、市政府和上級審計機關的正確領導和有關部門、社會公眾的大力支持下，深圳市審計局努力向現代審計邁進，近年來探索性地開展政府績效審計工作,取得了一定的進展，引起了各方面的關注。
一、背景
（一)績效審計是從一些國家的政府審計實踐中出現并逐步形成規范的，在促進政府改善管理、提高公共資金使用效益方面,已經發揮了巨大作用，顯示了廣闊的發展前景。我國審計機關已經成立二十周年，在總結經驗、展望未來的時候，面對著政府績效審計的歷史性課題。這是一個可以在認識上探討的課題，更是一個需要在實踐中探索的課題，近年來經濟、政治和社會的發展已經推動了它的進程。目前，我國財務審計占主導地位，在今后相當長的時間里，對財政財務收支真實性、合規性的審計，仍然是審計機關的主要工作。但是，新的形勢和環境以及審計工作自身的進步，正在吸引審計人員把目光和努力投向政府績效審計這個新的業務領域。1983年審計署和各級地方審計機關成立，開辟了中國審計走向現代化的道路。最初的審計工作，基本上依照財務檢查的方式方法進行。80年代中期，有些審計機關安排了一定數量的企業經濟效益審計，揭露損失浪費，還運用經濟活動分析的方法審查評價企業的經營和管理。1991年全國審計工作會議提出，要繼續開展財務審計，并逐步向檢查內部控制制度和經濟效益方面延伸。1995年《中華人民共和國審計法》頒布實施，我國的審計工作轉入以政府財政收支特別是預算執行審計為主導的軌道。2003年7月，審計署制定《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》，提出實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。
（二）深圳作為一個已經發展了二十多年的經濟特區，為在我國率先開展績效審計提供了較為有利的經濟、政治和社會環境。2003年，深圳市實現國內生產總值2860億元，人均國內生產總值5.4萬元（折合6529美元），地方財政收入337億元。從初建特區直到現在，深圳堅持了小政府、大社會的行政管理模式，市場經濟較為發展，政府職能較傾向于公共服務。深圳1992年就取得了經濟特區立法權，深圳市民也具備一定的民主意識和效益觀念。與經濟和社會的發展相適應，相對充裕的深圳財政已逐步構建起公共財政的框架，不斷加大了對教育、環保和基礎設施等方面的投入，同時全面推行部門預算，明細支出計劃，優化財政資金的分配使用。這些條件，成為深圳開展政府績效審計的客觀基礎。
（三）預算執行審計的不斷深化引導了政府績效審計的開展。1998年深圳市審計局在深化本級財政預算執行審計時進行了延伸審計，發現部分財政資金的管理和使用不同程度地存在使用效益不高的問題，認為有必要對財政資金的管理和使用進行績效評價。近年來，深圳市審計機關在政府投資項目審計、經濟責任審計、鄉鎮審計和政府績效審計等方面形成特點，受到上級領導和有關方面的肯定。
二、準備
（一）立法支持
2001年2月，市人大三屆五次會議通過并頒布了《深圳經濟特區審計監督條例》?！稐l例》根據《審計法》關于對財政收支效益性審計的規定，提出了績效審計的概念（《條例》第二章第十三條），“是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查其在履行職務時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為?！薄稐l例》規定審計機關每年第四季度提交績效審計報告（《條例》第二章第十五條），使之成為深圳審計機關每年的法定審計項目，把績效審計提到了與預算執行審計相同的地位。此外，正在審議中的《深圳經濟特區政府投資項目審計監督條例》也對政府投資項目績效審計有具體規定。
（二）資源配置
1．增加機構編制。在2001年深圳政府機構改革過程中，為適應加強和改進審計監督的需要，審計機關擴充了機構，增加了人員，調整和優化了資源配置。市審計局新設政府投資審計和經濟責任審計兩個直屬專業局，內設機構也更集中于財政資金的審計，各區審計局也比照擴大調整了機構和編制。深圳審計機關在組建十八年后，達到一個新的發展平臺，有較為充分的資源承擔開拓績效審計的歷史性任務。
2．優化人員結構。深圳市審計局一方面通過競爭上崗和雙向選擇，優化了現有人員的組合，增強了審計力量。另一方面，由于增加編制而大量招進公務員，改善了專業結構，提高了業務能力。市審計局近兩年面向全國招考了28名公務員，其中工程、金融、法律、計算機和經濟管理等專業人員19名，占新進人員的三分之二。多元化的審計人員組合，為績效審計的開展提供了優質資源。
（三）考察調研
近年來，市審計局和市人大計劃預算委員會合作，派人考察香港及國外的績效審計，并經常交換工作意見，從認識和操作兩個層面，把對績效審計的立法支持具體化。2001年11月，由市審計局和人大法制委員會、計劃預算委員會組成的審計考察團訪問了丹麥國家審計署，聽取了丹麥政府績效審計情況的介紹。2002年4月，市審計局會同人大計劃預算委員會到香港考察，訪問了香港審計署和政府帳目委員會，就績效審計進行學習和交流。
2003年5月，我通過對香港政府績效審計的調研，撰寫了《香港政府績效審計研究與借鑒》一文，介紹了香港政府績效審計的實際運作過程，提煉了其中的要點和特點，概括了世界范圍績效審計的發展和經驗，分析了我國及深圳績效審計的現狀和條件，提出了實踐績效審計的對策以及今后的設想，為審計人員認識和操作績效審計提供了參考資料。
（四）人員培訓
2002年以來，深圳審計機關已多次組織了績效審計的學習培訓。2002年8月，市審計局和內部審計協會舉辦了為期兩天的績效審計培訓班，請香港中文大學教授來深講課。11月，市審計局派出由18名業務骨干組成的績效審計培訓團赴澳大利亞，聽取專家學者講課，并訪問了當地審計機關。2003年4月召開了績效審計研討會，由完成了績效審計任務的審計人員介紹經驗和體會，進行專題研討。2003年12月和2004年2月，市審計局先后派出兩批業務骨干共計23人赴美國參加審計業務培訓。
三、實踐
（一）2002年績效審計工作情況
2002年深圳市審計局把市衛生系統醫療設備采購及大型醫療設備使用和管理情況作為第一個績效審計項目，并于同年8月至11月組織實施。
1.選擇項目
經過初步的調查和篩選，確定這個項目，首先是考慮了它的重要性和實用性，又特別顧及到初次進行績效審計的自身能力，此外還有相關單位的接受和支持。
在2002年3月深圳市第三屆人民代表大會第三次會議上，代表們在審議本年度政府投資項目計劃時，對某醫院購置價值4 000萬元的核磁共振設備預算提出質疑，認為綜合利用全市各醫院同類設備的配置，已經可以滿足市民看病需要，根據資源共享以節約財政支出的現實情況，目前不必再添置此類設備。這項預算被暫緩安排，同時引起了審計局的注意?？紤]到醫療設備購置所受到的關注，負責績效審計選項的審計人員走訪了數家醫院，對醫療設備的采購和管理使用情況作了初步調查，認為該項目在增值性等方面較優于其他項目，而主管部門也愿意積極配合，于是提出了意見，由審計局研究確定立項。
審計局布置由財政處負責這項績效審計任務，盡量收集該項審計的背景資料，包括所涉及部門和單位的有關運作機制、制度規定和管理狀況等，還從財政局取得了有關投資、撥款的全部資料。審計人員與主管部門商討，建立了該項績效審計的考核指標，并編制了取證表格，在此基礎上，制定了審計方案。
2.實施審計
首例審計并沒有集中許多人力，由財政審計處幾名審計骨干組成審計組。審計組先選點進行制度測試，試用考核指標。根據實際發現的問題，適當修正審計目標和評價標準，適當收窄審計范圍，確定深圳市人民醫院等12家市屬醫院作為被審計對象，及時調整審計方案，進一步明確審計內容和工作步驟。
在審計過程中，注意按照統一的標準規范審計工作，設計審計取證表格，對所有被審計單位實施審計取證，獲取并核實數據。對審計中確定的重點設備和部門，加強現場觀測和實地調查，同時注意與被審計單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見?，F場工作完成后，對審計取得的數據和資料進行匯總、綜合和分析，從中找出影響財政資金使用績效的問題和制度執行上的薄弱環節。經與被審計單位和有關專家交換意見，初步形成審計結果，完成了審計報告。審計報告包括基本評價、主要問題、審計建議和被審計單位反饋意見四部分，總體構架在參照一般審計報告的基礎上增加了“被審計單位的反饋意見”這一部分。
3.報告結果
審計結果顯示，一些醫院存在重購置輕管理、醫療主管部門對醫療設備配置使用缺乏統一規范的評價分配體系等問題。為此，市審計局提出了建立全市統一的醫療設備申購管理辦法、建立醫療設備管理數據庫等建議。
審計報告上報市政府審核同意后形成《深圳市2002年度績效審計工作報告》，提交市人大常委會。報告首先由人大計劃預算委員會進行審議，并向人大常委會提出初審報告，指出“這是我市乃至全國政府審計系統的一項創新工作，對于科學評價財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，規范預算執行，轉變部門和單位使用財政資金的觀念，不斷改善部門和行業的管理水平，提高財政資金使用效益，具有重要意義?！辈⑶覍M一步做好績效審計工作，提出了進一步完善績效審計工作制度，擴大績效審計工作面等意見。人大常委會結合初審報告，對績效審計揭示的問題進行了審議，并將審議結果函告政府及有關部門加以整改。
首例績效審計結果引起了人大常委會委員們的熱烈討論，普遍要求加大績效審計力度，把人民群眾關心、財政投入大的政府部門和投資項目作為審計重點?？冃徲媹蟾婧腿舜蟪Ｎ瘯膶徸h結果被媒體廣泛報道，有關各方也非常重視。市衛生系統根據審計意見和建議，進一步完善了醫療設備管理制度，建立了醫療設備資料檔案，解決了醫療設備購置經費多頭申請的問題；建立了醫療器械類評審專家資料庫，醫療設備購置開始實行專家評審制度；加快醫療衛生設備信息化管理進度，建立了“區域醫療衛生設備管理信息系統”；加強對醫療設備管理使用的考核和監督，著手建立績效評價和考核的指標體系，醫療設備管理及運行績效也成為內部審計監督的重要內容。
（二）2003年績效審計情況
2003年深圳市審計局進一步擴大審計范圍，增加項目數量，對深圳市海上田園風光旅游區、深圳經濟特區污水處理廠、深圳市經濟合作發展基金和深圳市福利彩票公益金4個項目進行了績效審計，并于同年7月至11月組織實施。
1.年初部署
在年初的全市審計工作會議上，深圳市審計局提出了2003年績效審計工作方針：進一步拓展審計領域，繼續探索績效審計，擴大績效審計范圍，增加績效審計的份量，促進提高財政資金的使用效益，財政財務收支審計、經濟責任審計和政府投資項目審計也可以向績效審計延伸。在這一方針指導下，深圳市審計局對績效審計工作進行了周密部署。在時間安排方面，上半年工作重點是選擇績效審計項目和做好審前準備工作，下半年集中力量組織實施審計。在審計主體方面，改變單一業務處組織實施的局面，擴大到市審計局財政審計處、行政審計處、資金審計處和下屬政府投資審計專業局4個單位，要求每個單位承擔1項，項目總數增加至4項。在制定審計實施方案方面，要求各審計組認真做好審前調查，再根據每個審計對象的具體情況分別確定審計內容、取證范圍、評價標準，提高方案的可操作性和指導作用。
2.選擇項目
2003年項目選擇首先由有關業務處分別提出2-3個備選項目，每個項目附上立項說明，由綜合部門匯總提交審計業務會議討論，最后確定對深圳市海上田園風光旅游區、深圳經濟特區污水處理廠、深圳市經濟合作發展基金和深圳市福利彩票公益金4個項目進行績效審計。
3.實施審計
審計資源配置進一步優化，不僅承擔項目的業務處動員全部力量實施審計，而且打破了各處室界限，實現了資源的有效整合。比如，對海上田園風光旅游區項目審計的行政審計處就吸收了投資審計處和寶安區審計局的業務骨干，政府投資審計專業局由總審室牽頭，抽調該局計財處、審計一處和二處的業務骨干組成審計組對深圳經濟特區污水處理廠實施審計。
為了提高工作效率，各審計組靈活采用就地審計和送達審計、審計和審計調查相結合的方式，多方收集信息和數據。深圳市經濟合作發展基金主要投向國家、省、市要求對口扶持的地區，點多面廣，審計組重點審計了該基金從1990年成立至2002年底的整體運作情況，并實地調查了該基金在貴州黔南、畢節地區和廣東韶關、清遠、梅州、河源地區部分縣市的運作管理情況，從宏觀角度歸納出帶傾向性的問題，較好地完成了審計任務。
為了提高績效評估的科學性，各審計組擴大了調研范圍，積極聽取有關專家的意見和借鑒國外先進的經驗，審慎績效評價。深圳市海上田園風光旅游區項目建設總投資為11.03億元,政府直接投入高達6.67億元，社會上對政府投巨資上馬旅游開發項目褒貶不一。為此，該項目審計組在開展現場審計工作的同時，采取實地考察、與有關領導和當地居民及工商戶座談、走訪政府有關部門等方法深入調研，同時搜集了同行業包括深圳華僑城旅游集團、三洲田生態旅游區的建設和經營的大量資料，通過分析、比較，對被審計項目進行了客觀中肯的績效評價。在對深圳市福利彩票公益金管理使用情況進行審計時，針對高額公益金用于老人院建設的情況，審計組在充分聽取政府部門和有關專家意見的同時，專門考察了香港特別行政區社會服務項目中的安老服務內容，根據先進的養老理念和深圳本地實際，對公益金投向大型基建項目進行了科學合理的績效評價。
為了寫好審計報告，市審計局多次組織召開審計業務會議，聽取各審計組的意見和建議。材料綜合部門和各審計組也多次召開碰頭會展開討論，加強交流合作。
4.報告結果
審計結果表明，政府投資項目建設管理和專項基金營運管理存在研究論證不充分、建設管理不規范、重建輕管等問題。為此，各審計組有針對性地提出了改進工作、提高績效的審計建議。
市委、市人大、市政府高度重視審計結果，市主要領導在審議績效審計工作報告時強調要管好政府投資的每一個項目、用好每一筆資金，要求政府投資自覺納入到人大的監督之下，主動接受社會各界的監督。市人大常委會認為2003年的報告是“一個內容翔實、全面客觀、富有建設性的報告”。
績效審計結果在新聞媒體公開后引起了社會的廣泛關注,本地主要新聞媒體連續以大量篇幅、顯要位置報道深圳市績效審計結果及有關消息，原文轉載績效審計工作報告和市人大常委會計劃預算委的初審報告，配發了大量的評論文章。政府有關部門、有關專家和廣大市民也紛紛發表看法，社會反響強烈。各被審計單位均重視和配合審計工作，及時反饋意見，認為績效審計報告反映的內容真實客觀，提出的審計建議中肯可行，對今后改善管理有積極的促進作用。市民政局對審計查出的問題積極整改，被挪用的5 668萬元福利彩票發行經費在報告披露后不到一個月已追回3 000多萬元。
四、設想
（一）逐步增加績效審計數量，擴大績效審計范圍。
（二）努力規范績效審計操作。建立績效審計項目庫，實行滾動式年度項目計劃，制定內部操作指南，探索推行審計結果公告制度。
（三）積極培養復合型審計人才，加強學習培訓，優化審計人員的知識結構，適應績效審計發展的需要。
(作者為深圳市審計局局長)
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