福建省審計科研所 陳志冰
【摘要】 隨著我國金融體制改革的深化，金融市場的逐步開放，以防范金融風險、維護金融安全為目標的國家金融審計面臨著更加復雜多變的新環境和新形勢。本文結合對金融風險的認識，探討了當前國家金融審計內容上的偏頗和缺失，并提出了應拓展和創新的幾個方面。
【關鍵詞】 金融風險 金融審計 審計內容
金融是現代經濟的核心，防范金融風險、維護金融安全是一國政府保障經濟安全的首要任務，同樣地，防范金融風險、維護國家金融安全也是國家金融審計的首要目標。在資產負債損益審計中，不論是關注信貸資產的質量、損益的真實性、內控制度的健全有效性，還是注重發現大案要案線索，其最終落腳點都是為了防范金融風險，維護金融安全。隨著金融業務的不斷發展，金融業格局的變化，金融運行形勢越來越復雜多樣化，新的金融風險點不斷出現，表現形式更趨隱性。適應形勢的需要，金融審計的內容、重點也應有所創新。
一、對金融風險認識的不全面導致審計內容選擇上的偏頗
從層次論來分析，金融風險既表現為微觀風險，也表現為宏觀風險。區分二者主要是看操作行為主體和風險責任的承受主體，微觀金融風險的主體是金融機構，宏觀金融風險的主體是國家。風險承受主體的不同，也就決定了二者具有不同的性質及其應對方式。宏觀金融風險屬于公共風險，無疑地需要政府來承擔相應的責任；而微觀金融風險，則屬于個體風險，主要由市場主體來防范和化解。
長期以來，我們在討論金融風險時，并未作這種區分，金融風險防范的責任邊界模糊，政府的責任與市場主體的責任交叉不清。在國家金融審計中，對金融風險的認識也多局限在微觀層面，以至于在審計內容的選擇上偏于微觀。
微觀金融風險可分為操作風險、信用風險和市場風險。微觀金融風險轉化為現實的結果，一是損失，如資產縮水、投資損失、收益減少、嚴重虧損等；二是破產。當損失類風險在行業內普遍累積，并已達到破產的臨界點時，或當破產類風險引發連鎖反應時，微觀風險會上升為宏觀風險。如某單個金融機構達到相當大的規模時，其破產可能會引發社會預期改變，產生存款擠兌風潮、資產價格急劇波動、貨幣大幅度貶值等等，帶來巨大公共風險，此時政府救援亦不可避免。微觀風險的責任轉化為宏觀風險的責任主體來承受。
當然，政府的救援行動還基于它行使國有金融機構所有者的職責。政府的救援行動反過來給金融機構造成了某種期待????有政府撐著。這使金融機構對防范微觀金融風險的動機和動力不足，甚至不顧風險而盲目交易。這就需要政府對此實行嚴格的監控，并通過多方面的改革來強化金融機構的避險動機和提高避險能力。金融審計正是代表國家這個所有者對金融主體實施監督，這也正說明當前金融審計對象和內容的選擇上偏向微觀。
宏觀金融風險除了由微觀風險轉化而來外，還包括以下幾種類型：（1）制度風險，即一個國家的貨幣當局因實行不恰當的金融體制、匯率制度或貨幣政策而產生的風險。（2）外債風險，即一個國家因無力償還外債所產生的風險。（3）國際資本流動風險，它是指外國機構投機者對某個國家發起投機性金融攻擊所產生的風險。這種風險是90年代發生的新現象。
由于國情所致，宏觀金融風險的研究在我國正處于起步階段。國內學者在探討這個問題時，有的將宏觀金融風險直接定義為系統性金融風險，也有人重新定義，認為宏觀層面的金融風險是指由于經濟制度缺陷與宏觀調控偏差所導致的金融風險，是指整個金融體系面臨的風險。不管怎么定義，它與微觀金融風險的區別還是明顯的。
從近幾年金融審計開展的情況來看，審計的對象主要是國有商業銀行（含股份制銀行）、政策性銀行、證券公司、國有保險機構及其他一些地方性金融機構，還有對四家資產管理公司的審計。審計的重點內容是信貸資產質量、各項業務（貸款業務、保函業務、票據業務、委托貸款業務、信用證業務、代客理財受托資產業務、拆出資金、房地產投資業務等）操作的合規程度和風險程度、企業經營管理情況，發現了許多問題，諸如：貸款發放集中度高，貸款超過借款企業注冊資本，關聯企業互保和連環保情況突出，抵質押貸款比例低、信用擔保貸款比例高，證券企業凈資本和營運資金嚴重不足等等，也從中發現一些大要案線索，并向上級及有關部門提出了整改意見建議。這些對防范金融風險無疑是大有益處的，但說到底，還只是著眼于微觀金融風險，而對宏觀金融風險的關注尚未提到議程，無論是在審計對象范圍方面還是在審計內容方面。
二、從影響金融風險要素的分析來看金融審計內容上的缺失
1．銀行不良資產
國際上歷次金融危機的爆發幾乎都與大量的銀行壞賬有關，僅在近二十多年中，銀行的不良資產就屢屢成為金融危機的直接原因。由于歷史和現實的原因，我國國有銀行也積累了相當的不良貸款。近年來，我國政府通過注資、剝離等行政手段，大幅度降低了大型商業銀行的不良貸款，但是我國商業銀行內部并沒有建立提高信貸資產質量的長效機制。不良貸款很容易卷土重來，成為金融不安全的重大隱患。
2．銀行資本充足率仍然偏低
銀行資本是銀行日常經營中的風險緩沖器。2006年以前，我國銀行普遍實施的是以1988年《巴塞爾協議》為準則的資本充足率規定。即資本總額與風險資產總額之比要大于等于8%。這一準則已不適應當今金融發展形勢的變化，取而代之的是2004年頒布的巴塞爾新資本協定，規模已于2006年正式開始實施，成為全球金融領域新的公約。新資本協議規定的最低資本充足率仍為8%，但公式已發生變化：
資本充足率=總資本/信用風險資產 + (市場風險 + 操作風險)*12.5
也就是說在衡量資本充足率時引入了操作風險（內部處理程序失誤、系統錯誤、內部員工錯誤等）和市場風險（市場波動、經濟周期）。若按照新的資本充足率來度量，我國的銀行業幾乎都存在資本嚴重不足的問題，對抵御金融風險，抵補非預期損失能力低下。
3．金融市場開放和外資金融機構的進入
加入WTO我國金融市場逐步開放，我國金融體系穩定的基礎發生了變化。以前我國金融穩定依賴于政府信用（國家信用）和方方面面的行政強制管理措施，很多金融機構的關閉、清盤，都是政府和中央銀行采取行政辦法進行債權債務的清償和轉移，基本上沒有波及到社會生活層面，沒有引發金融動蕩。但是，隨著外資金融機構的加入，中國金融市場將會更多地依據市場規律進行運作，而且外資機構也會在很大程度上操縱或影響市場。中國金融體系的穩定會更多地受制于國際金融市場的變化，政府行政保護措施逐漸會失效。隨著市場準入原則等逐步實施，外資機構可進入公共機構經營的支付和清算系統，可以辦理貨幣的批發及融資業務，可以進入證券和期貨交易市場，金融信息必須實行全球通等，這些都是誘發金融風險的因素。
4．金融混業經營
在現代金融市場和金融體系中，不同的金融業務主體之間(主要涉及商業銀行、證券公司、保險公司)展開了多方面的互動合作與混業創新，如資金互動、業務交叉、工具復合、信貸資產證券化等。這種互動合作與創新導致商業銀行產品業務多樣化、系統自動化、風險復雜化?；鞓I經營在我國體現為四個層面:第一，通過資金管道實現銀行與資本市場的資金互動;第二，復合性和跨市場性工具的使用及業務的交叉；第三，通過資本市場平臺，實現商業銀行信貸資產證券化；第四，成立金融控股公司。目前，在我國已有“母子關系”和“兄弟關系” 兩種模式的金融控股公司出現?；鞓I經營帶來的風險：
（1）混業經營下的金融機構擁有更多的獲取高收益的途徑和方法?；鞓I的金融機構擁有更多的信息，為金融機構的經理人提供了更多獲取高收益的投機途徑，在這種投機心理的驅使下，金融機構可能從事更高風險的業務，從而加大金融結構混業經營的道德風險?；鞓I經營的金融集團內的內部關聯交易，利益沖突等使得混業金融的金融機構承擔更大的金融風險。
（2）混業形式導致金融風險的發生比較隱蔽，一開始不易被監管機構察覺，混業經營的金融機構之間的關聯交易又使得風險在整個集團內部傳遞。金融機構內部的關聯交易主要通過信貸、投資、擔保、承諾以及轉移定價等進行。風險的傳遞可能使風險從混業經營集團內的不同金融機構間進行相互的轉移，嚴重危及金融機構特別是銀行的安全，損害存款人和公眾的利益，并可能引發金融系統風險，增加整個金融體系的風險，甚至造成金融危機。
5.金融創新和金融衍生工具
為了滿足各類投資者的各種需求，以避免和減少匯率波動造成的損失，利用匯率的差價和波動賺取利潤，國際金融市場上的創新活動接連不斷。發掘原有金融產品的多方面特性以滿足人們多方面的需求，規避既有的管制法規，是導致金融創新的主要因素。有人統計，20世紀60年代以來，作為大類的金融新品種約有200余種，其亞類則難以勝數。這些產品還在不斷地排列組合，幾乎每天都在創造新的金融品種。
金融創新是把“雙刃劍”，在給金融業帶來效益的同時，也將使其在面臨傳統風險的同時面臨新的更大的風險。在商業銀行的金融創新過程中，隨著金融自由化、信用證券化及金融市場全球一體化，各種信用形式得以充分運用，金融市場價格呈現高度易變性，金融業面臨的風險相應增加。在金融機構體制還不完善、市場還不成熟的條件下，金融業務創新的積極效應將大打折扣，甚至會產生較大風險。
6.國際資本的大規模頻繁流動
在現代的國家金融安全問題中，國際資本的大規模流動帶來的投機性沖擊起到了關鍵性作用。國際資本利用匯率波動、利率波動、證券價格波動等不確定性因素，頻繁進出那些有經濟問題的新興開放市場，對不成熟的新興市場帶來巨大沖擊。
國際資本流入而導致國內資金充裕時，銀行往往會盲目擴大銀行信貸，一旦國際資本流動發生逆轉，這些國家往往因流動性不足而陷入困境，從而不得不求助于中央銀行提供資金，危及金融體系的穩定。當國際資本流人國內證券市場和房地產時，會引起國內證券市場和房地產的虛假繁榮，出現泡沫。而一旦國際資本獲取利益、撤回資本時，泡沫破滅，給國內證券市場和房地產帶來災難性沖擊，造成金融危機。
對我國來說，資本項目存在一定管制，一定程度上降低了巨額國際資本對國內金融市場的沖擊。但近幾年的發展趨勢表明，大量短期國際資本通過非法渠道頻繁出入國內市場，帶來不穩定因素。
影響金融風險的因素很多，這里只列舉了當前學界和業界比較關注和熱議的幾個方面。綜觀上述，很顯然，以防范金融風險、維護國家金融安全為目標的國家金融審計在內容和對象上還有很多缺失，對金融業新出現的一些格局和狀況、對新出現的金融風險領域尚未涉及，或者說涉足不深，審計內容還比較狹窄。
不可否認，近十年來，對銀行不良資產的審計一直是金融審計的重點，也取得了巨大的成效，但在總體性系統性上的把握還不夠。對資本充足率的關注也有，但自2006年實行巴塞爾新資本協議后，對資本充足率的計算難度變大了，一些定性的評價標準和評價方法的不確定使評價變得模糊，即便是專業的金融監管部門亦很難把握，但這并不意味著審計在這些方面的關注和探索可以落后于專業的金融監管部門，相反，審計部門更應該知難而上，迎接挑戰，在這些方面有所探索、有所作為，走出自己的路子。
至于外資金融機構、混業經營體系里的金融控股公司及將來可能出現的私營金融機構，按審計法的規定，還不能把它們列為直接的審計對象，有些機構不僅是審計的盲區，也可能是專業監管部門的盲區，如一些混業經營機構，由于缺乏混業監管的相關法律，還未能對其進行有效監管。金融業務上，一些新推出的業務和金融創新產品，如期貨和債權、產權及資產交易、基金管理、并購重組、經紀人清算、項目融資等，在一些金融機構里信貸業務越來越少，一直以信貸資產和信貸業務為重點的審計要盡快轉軌，使金融審計能夠適應金融形勢發展的需要。
國際游資對金融安全的威脅越來越大，如何對其審計也是我們當前面臨的新課題。
三、金融審計內容的拓展和創新
1.把宏觀金融風險納入審計視野
首先，宏觀金融風險從微觀金融風險轉化而來，形成系統性風險。因此審計內容上除了對單一金融主體進行審計外，還要注重對總體性系統性信息的掌握。當眾多的個體風險積聚到一定量的時候將引發宏觀金融危機，因此審計的著眼點要從單一的、具體事項合規、合法性審計轉向對金融系統總體資產負債損益的真實合法效益進行審計，擺脫那種就事論事、查一個問題算一個，就問題查問題，就問題處理問題的模式，轉而注重對整體信息的匯總與評價，對查出問題的背景和本質進行分析反映，由單個問題推斷出總體特征，從體制制度、政策法規、社會環境、內部控制、監督體系等方面進行深入探究，提出建設性意見建議，從而為國家防范宏觀金融風險提供總量上的信息參考，提升審計的宏觀性作用。
其次，宏觀金融風險還主要體現為制度風險，包括金融體制、匯率制度、貨幣政策及其他宏觀調控政策。制度的不合適，體制上的缺陷和漏洞，宏觀調控不到位，政策措施未能達到預期目標等等，都是產生宏觀金融風險的因素源。由于審計直接接觸金融業的各個不同環節，能夠直觀地了解到宏觀政策在各個環節的傳導過程和效應，因此要抓住制度中的某一個環節、某個時期出臺的金融政策進行宏觀性審計，評價制度、體制的完善性和適應性，政策執行的效應情況，及時將信息反饋給決策部門。如對財政政策和貨幣政策適應性的審計，要把國家基礎貨幣的投放規模作為審計重點，基礎貨幣規模受制于財政收支狀況，通過審計反映財政政策和貨幣政策的協調水平，經濟與金融相互適應的水平，金融與產業相融合的程度。審計要從整體上分析貨幣政策取向、貨幣政策與財政政策、產業政策、投資政策等宏觀調控政策的搭配情況、存在的問題，為國家完善宏觀經濟決策、金融政策提供依據，起到防范宏觀金融風險的目的。
2.加強對金融監管部門的審計，開展以風險預警為內容的審計
有多位專家認為，當前防范金融風險最重要的是監管問題。監管信息不準確、監管不力導致決策失誤和制度失靈實際上是最大的風險。我國金融業確立了“一行三會”的分業監管格局。由于專業的監管者都具有“經濟人”利益自我維護的傾向，不可能將自身在管理中所存在的問題無保留地加以揭示，也由于專業監管部門在現有的考核體制下導致信息掌握上的不對稱、失真等問題而可能造成監管失誤、失靈，因而要加強對監管部門的審計。近年來，對監管部門進行風險導向的審計尚未開展。對監管部門的審計包括三個方面：一是監管部門財政財務收支審計；二是對監管部門執行各項宏觀調控政策和運用政策工具情況進行審計評價；三是對監管業務的再監管，即監管部門對金融主體的監管是否到位、成效如何。
我們認為，在以防范金融風險為目標的前提下，對監管部門的審計重點內容應放在對風險預警體系的健全性和信息真實性的審計評價上。金融風險預警在金融風險防范中至關重要，有效的金融風險預警，可以說是確保金融安全的第一道屏障。風險預警體系的建立健全、預警信息的真實可靠和及時上報，可以使管理當局對金融風險、金融危機采取有效的應對措施，從而避免危害或危害的擴大。
突發性金融風險一般都有比較明顯的征兆，監管部門可以對金融運行過程中可能出現的金融資產損失或金融體系遭到破壞的可能性進行分析、預警，為金融安全運行提供政策和建議。金融監管部門要建立金融風險預警機制，并建立科學完善的預警指標體系，及時識別各類風險警情、警兆、警源及變動趨勢。
國際上通行的做法，預警指標體系主要包括：A．經常項目差額占國內生產總值的比例；B．短期外債占外匯儲備的比例；C．銀行不良資產占總資產的比例；E．股指和股價波動。金融監管部門應對各種指標體系分別設置不同的警戒值，通過風險評估模型對金融機構的風險狀況進行綜合評價。對部分指標超警戒值或綜合評價為“高風險”的金融機構，加大現場檢查或非現場檢查頻率，督促其盡快制定預案，采取切實可行的措施限期“達標”。
對風險預警機制的審計內容就是要看是否建立了風險預警機制、指標體系是否科學完善、所采用的數據是否真實可靠，對風險級別的判斷與評估是否恰當，是否有一套能保證信息暢通、及時上報的制度。
3.探索對國際游資的審計
近年來，幾次重大的國際金融動蕩均與來自外部的沖擊有關，特別是國際游資的投機行為。作為威脅國家金融安全的重要因素，金融監管部門需加強監管，審計部門也不能坐視不管。由于國際游資的運作方式很隱蔽、詭異，因此，如何對其進行審計難度也很大，亟需探索。
對國際游資的審計首先應注重對違規資本出入口的分析。
當前違規資本流入的方式與渠道：一是通過資本項下流入的違規資本。①“假投資、真融資”，即外商名義上是直接投資，但不參與管理，由中方獨立負債并付給高于一般利潤率的固定回報率。②通過國際信貸方式繞過外債規模進行舉債。③通過證券投機方式。在境外把資金匯給境內個人非法結匯，進入國內股市。二是通過經常項下流入的違規資本。①以經常項目名義通過國外匯款進入銀行結售匯，如“假進口、真融資”，企業以開立遠期信用證的方式制作虛假單據并無實質貿易行為，然后把資金轉回國內用于資本項目。②以外國駐華機構的名義辦理結售匯。③以其他名義進行結匯。如做假單把境外借債當出口結匯流入騙退稅和補貼等；④境內貨幣互換。國際短期資本在境外與境內機構，按照商定的利率和匯率進行本外幣之間的互換。
資本外逃的主要方式與渠道：一是貿易渠道。如企業通過進口高報，出口低報貿易金額的做法，將剩余外匯收入或多支付的外匯截留境外；通過制作貨到付款或信用證及假合同與進口單據，騙購外匯匯往國外等手法。二是非貿易渠道。服務業機構或個人以支付傭金或外國旅游費用，投標保證金，廣告費、勞務費等名義購匯或直接從外匯賬戶支出。三是通過資本項目流出，借投融資渠道轉移資金。①合作企業的外方以外匯資本形態將未納稅的盈利匯出境外；利用國內信貸搞假外商投資。②借助境外融資實現資本外逃。如一些合資企業對外借債，資金不進入，卻照常以還本付息的名義向外付匯等。四是通過走私渠道流出。
國際游資大部分還是要通過銀行這個端口進出，審計部門在“反洗錢”審計中也積累了一些經驗做法，可以加以借鑒；同時要加強對貿易企業或非貿易企業的貿易項目的審計，監測資金進出的異常變動情況，并對企業相關的經濟活動內容進行實質性的審查。也有專家提出，對資本流入管制的問題，有效的辦法，不是堵，而是疏，相應地放松對國內資本外流的限制，更重要的是加強宏觀調控，以更接近合理水平的匯率、利率以及宏觀政策，對資本流動性加以調節。如果國家實行的是這種理論支持下的政策，那審計就要從宏觀面上做更多的思考和對策。
4 .把外資、私營金融機構納入審計對象
按現行審計法的規定，各級審計機關金融審計的對象，僅是國有或國有控股的金融企業。從目前我國金融市場的構成看，除了國有或國有控股的金融企業外，還包括股份制、合作制、外資、民營等金融機構。而且，隨著金融體制改革和金融市場開放以后，我國金融市場中“國有”成分占的比重越來越少，而股份制、私有化，或者由外資機構參股、控股的比重越來越大。相應，金融風險越來越大，金融風險防范的難度也越來越大。相對而言，國家金融審計的對象卻越來越少，其監督程度在削弱。如果國家審計機關僅能依法對國有金融企業或國有控股金融企業審計監督，而不能依法對外資金融企業或者其他金融企業進行審計監督，可能會出現，在同一市場環境中，國有金融企業或國有控股金融企業的一些違規問題得到審計處理和糾正，而同樣的問題在外資或其他金融企業中，沒有得到審計處理和糾正的現象，這顯然將國有金融企業或國有控股金融企業置于不平等地位，不利于充分發揮審計防范金融風險和維護金融安全的作用。所以，一方面，要加強和完善金融審計立法，改變現行按所有權或產權來確定國家金融審計對象的做法，擴大審計機關金融審計對象的范圍，立法授權審計機關，不僅對國有或國有控股金融企業進行審計，還應該對包括外資、民營、股份制等所有金融機構進行審計；另一方面，還可以通過延伸審計和業務品種的專題審計的方式，將外資或私營金融機構納入審計范圍，實現對我國整個金融市場全方位的審計監督。
5.逐步向金融新產品、新業務拓展審計空間
金融創新既是市場主體規避市場風險的一種手段，但同時，若監管不力的話又將成為新的風險點。以股票、債券、期貨、期權等有價證券形式顯示的金融市場，容易形成泡沫，產生負效應。金融創新實際上是金融市場主體利用政府開放金融市場的政策來尋求利益，如有的銀行，鉆政策空子，采取隱蔽手段，利用金融創新工具，搞資產置換，掩蓋不良貸款。創新部分抵消了監管，但同時又會引起新的監管，監管與反監管的矛盾過程，客觀上要求加強審計監督，一方面要鼓勵創新，另一方面要正確引導、控制風險。在一系列金融創新的推動下，全球資金流動的形式，從銀行信貸為主，轉向了以可在公開市場上交易的債務工具為主，銀行本身的收入結構也由信貸業務轉向了證券業務。這就客觀上要求以信貸業務為重點內容的審計必須兼顧證券業務。金融創新帶來新的金融業務，如理財產品業務、外匯衍生產品業務、電子銀行業務、銀行控股基金業務等等，都將豐富審計的內容，金融審計內容也必然將從傳統的金融業務向新興業務拓展。
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