湖南省審計廳金融審計處 張宜豪 周威 張輝
【摘要】 本文通過對中央和地方金融改革與發展情況和地方金融風險的存在，分析論證了地方金融審計的現狀，然后探討了新形勢下地方金融審計的目標、對象、內容和重點、組織方式方法和審計手段的變化。
【關鍵詞】 金融改革 地方金融風險 地方金融審計 定位 思考
經濟的發展需要金融行業的支撐和推動，激烈的金融競爭又推動金融業創新頻出，金融競爭和金融創新同時又使金融業面臨的競爭挑戰及經營管理中的風險因素也日益增多、金融風險日益加大。在這種大環境下，金融審計尤其是地方金融審計也面臨著前所未有的機遇和挑戰，需要深入研究、積極探索，使之與地方金融改革和發展同步，有效地促進地方經濟又好又快的發展。
一、金融改革和金融風險彰顯地方金融審計的客觀需求
金融體制改革在不斷深化。溫家寶總理在全國金融工作會議上強調：我國金融改革發展面臨新的形勢，必須進一步增強做好金融工作的緊迫感和責任感，努力把金融改革發展推向新階段，全面深化金融改革，促進金融業持續健康安全發展，為實現國民經濟又好又快發展和構建社會主義和諧社會做出更大貢獻。
（一）金融改革概況
1.繼續深化國有銀行改革，加快建設現代銀行制度。穩步有序地推進中國農業銀行股份制改革；推進國家開發銀行改革，全面推行商業化運作。不失時機地推進其他商業銀行和金融資產管理公司改革。
2.加快農村金融改革，完善農村金融體系。加快建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。推進農村金融組織創新，適度調整和放寬農村地區金融機構準入政策，鼓勵和支持發展多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。
3.大力發展資本市場和保險市場，構建多層次金融市場體系。擴大直接融資規模和比重。加快發展債券市場。擴大企業債券發行規模，大力發展公司債券。
4.農村信用社初步化解歷史包袱。目前，農村信用社深化改革試點進展順利，風險責任和管理職責順利移交各地方省級政府；多元化產權改革穩步推進，116家農村銀行機構掛牌開業，1715個縣（市）實現統一法人，法人機構由改革初期的33739家減少到1萬家；歷史包袱得到初步化解。
5.新型農村金融機構試點工作穩步推開。新型農村金融機構試點工作穩步推開，已成功組建24家村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等3類新型機構，試點范圍由6個省份擴大到全國31個省份。
6.城市商業銀行加快聯合重組步伐。城市商業銀行積極探索和實踐聯合重組和跨區域經營也取得重大突破。安徽、江蘇等省相繼實現地方性中小銀行重組聯合；上海銀行、北京銀行、寧波銀行等在?。ㄊ校┩庠O立分行，實現跨區域經營；南京銀行、寧波銀行、北京銀行等3家城市商業銀行成功實現國內Ａ股上市。另外，地方金融機構改革開放力度加大，已有9家城市商業銀行、3家農村銀行機構引進合格境外戰略投資者增強核心競爭力。
（二）地方金融風險不同程度地存在
我們這里所說的地方金融風險指的是地方政府、部門、單位組建和控股、參股，為地方經濟服務的金融機構可能發生的風險。地方金融風險的主體是城市商業銀行、城鄉信用社、信托投資公司、證券公司、典當行、租賃公司等。相對于全國性金融機構在資金實力、業務規模、抗風險能力等方面具有很多優勢而言，地方性金融機構在這些方面要相對弱一些，尤其是在當前狀況下，加之長期的矛盾積累，地方行金融機構的風險問題更是不容忽視。
地方金融風險主要表現形式包括：一是微觀領域的金融機構信用風險；二是金融機構的流動性風險，不少金融機構流動性差，尤其是部分農村信用社出現支付困難，影響地方金融機構和社會的穩定。一旦這些金融機構出現擠對風波或支付危機，就會成為地方金融危機的導火索；三是地方性的金融市場風險。隨著直接融資規模的擴大，地方上成立了各種地方性證券交易中心、產權交易中心、期貨交易中心等多種形式的地方性金融市場。這些市場由于缺乏明確的政策規范，機構內部管理存在風險，有關部門也疏于監管，使其處于放任自流的狀態，蘊藏著巨大風險；四是內部控制系統和治理機制的失控而存在的金融機構內部操作風險；五是金融機構的資產風險和償債風險；六是衍生業務風險。
地方金融機構和金融市場存在上述主要金融風險，既有客觀原因，也有主觀原因，主要如下：
1.內部控制機制薄弱，對地方金融機構管理缺乏經驗，風險自控機制不強，道德風險引發金融風險。地方金融機構內部控制制度存在明顯缺陷，主要表現在：重經營、輕管理，自我約束機制尚未完全建立；內部稽核的作用難以有效發揮；地方興辦金融企業，缺乏管理經驗，忽略了金融企業的特殊性；地方金融機構逃、賴債情況時有發生，逾期貸款不斷增加，金融資產不斷惡化。
2.會計信息失真，掩蓋了潛在的金融風險。地方金融活動的一個重大隱患是財經紀律及法制觀念淡薄，財務管理工作普遍薄弱，財務會計資料嚴重失真。如篡改會計賬目，虛報利潤，掩蓋虧損，埋下資產風險，有的還賬外設賬、賬外經營等。這些違規行為的發生，掩蓋了潛在風險。
3.企業負債率過高，抗風險能力較弱，金融機構違規經營，擴大了金融風險。許多企業都背負著較高的資產負債率，并千方百計逃避銀行債務，向銀行轉嫁經營風險。一些銀行經營者也同樣缺乏風險意識，盲目擴張業務、不惜血本攬儲，置銀行風險于不顧。更有甚者，熱衷于違規賬外經營，導致金融秩序嚴重混亂。并且，由于賬外資金大部分又投向高風險的行業無法收回，形成大量的不良債權，潛伏著巨大的金融風險。
4.歷史原因使部分財政風險轉為地方金融風險。財政投資不足，政府通過行政指定要求地方金融機構貸款，資金因而不可避免流向無效益的企業或項目(尤其是各級領導人的政績工程)，地方金融風險的形成也就必然出現。
加強金融監管包括地方金融審計監督、抓好地方金融安全建設是適應上述金融改革、防范化解地方金融風險、維護金融業穩健經營促進地方經濟發展的有效措施。李金華審計長在全國審計工作會議上提出了“金融審計要把防范金融風險、維護金融安全放在第一位”的工作要求，要充分發揮審計在維護社會信用、防范和化解金融風險以及推進金融安全建設方面的作用。
二、地方金融審計發展滯后
目前，金融審計未能有效整合地方審計資源。一方面審計署對國有金融機構的監管范圍較廣，但由于審計署及所屬特派辦人力資源有限，每年只能對少數國有金融機構進行審計，授權給地方審計機關的項目則時有時無，金融審計的覆蓋面較??；另一方面地方審計機關有的因轄區內地方金融機構被重組、兼并，形成無審計對象的尷尬局面，金融審計趨于萎縮的狀態，造成審計資源的大量浪費。
地方審計機關的金融審計普遍存在如下的諸多不足：審計理念陳舊；法定審計對象較少、審計內容狹窄；審計法律法規環境不健全；金融審計技術和方法相對落后，尤其是計算機金融審計發展滯后并且不平衡；審計人員斷層、審計力量匱乏，缺乏高素質、高水平的金融專業與審計、財務和計算機相結合復合型人才等等。造成了金融審計業務停滯、審計人員缺乏鍛煉和金融審計水平提升緩慢甚至倒退的局面，地方金融審計人員缺失和斷層現象十分嚴重。由于上述原因致使很多地方審計機關將金融審計與其他業務合并，地方金融審計逐步萎縮甚至邊緣化，有的基層審計機關已經沒有金融審計部門和專業的金融審計人員。這樣一旦承擔金融行業審計，就會嚴重影響審計效能并可能出現工作難以勝任的局面，嚴重影響審計質量和形象，甚至還會阻礙地方金融企業和地方經濟的發展。如我省前年組織實施的全省農村信用社行業審計雖然取得了比較好的成果，得到了省領導的表揚和群眾的認同，但卻花費大量的時間和人力物力去突擊培訓市縣金融審計人員，而且培訓效果并非十分理想，市縣金融審計人員水平參差不齊，審計效果事倍功半。
三、地方金融審計定位和思考
隨著金融體制改革的深化和促進經濟又好又快發展以及新農村建設要求的提出，新的審計環境更對地方金融審計提出了新的挑戰。鑒于地方金融審計的現狀和存在的不足，結合前述金融機構改革具體情況和地方金融風險，應以新的視角審視金融審計定位，促進地方經濟和金融業發展、有效規避和防范地方金融風險。
（一）明確地方金融審計理念和目標
地方審計機關應該通過審計核實金融機構資產負債損益的基本情況，揭露其經營管理中存在的重大違法違紀問題和突出風險，促進其深化改革、完善管理體制和產權制度、加強內部控制和規范管理、防范和化解地方金融風險，提高企業整體效益和競爭能力，確保國有資產的保值增值；同時從制度、政策和監管上分析原因，提出深化企業改革的審計建議，為地方政府和相關部門決策提供參考。具體目標是：
1.通過對金融機構法人治理結構和內控制度的審查，揭露其在內控機制、管理制度建立健全方面存在的缺陷以及內控制度執行不到位問題，促進其加強和完善管理，建立健全內部控制機制和自我約束機制。
2.通過對金融機構資產負債損益的全面審計，摸清家底，核實資產，揭露并嚴肅查處金融機構及有關單位會計信息失真問題，促進企業加強管理，提高經濟效益，又好又快地發展，保障市場經濟有序地運行，使我們的社會信譽度得以提高。
3.通過對金融機構重大經濟決策事項的審計，揭露其因決策失誤和管理不善造成的損失浪費和國有資產流失等問題，確保國有資產的保值增值。
4.通過對金融機構資產質量的審查，查找、分析其歷史遺留問題和不良資產形成的原因，提出防范和化解風險的有效措施。
5.通過加大對違法違紀問題的查處力度，注意發現大要案線索，促使金融機構在法律法規規定的范圍內進行經濟活動，使我們地方的社會經濟環境成為一個金融秩序穩定、經營行為規范、金融效益提高、社會金融意識增強、無重大金融案件的金融安全區域。
6.針對金融機構存在的問題，根據科學發展觀的要求，從制度、政策、機制等方面對問題產生的原因進行剖析，提出有針對性、操作性、前瞻性的建議，為地方政府和相關部門決策服務。
（二）更新和拓展金融審計對象
1.有效整合金融審計資源，不僅要審計金融企業，還要審計金融監管機構及其分支機構。金融監管機構及其地方分支機構是否認真督促落實有關金融宏觀調控政策，制訂的有關規章是否符合現代金融監管規律，監管機構是否依法履行監管職責，現有金融監管有無漏洞等，是現代金融審計工作的重點。近年中央金融監管機構的審計，主要審計內容是其預算執行和財務收支，雖然也涉及到其貨幣政策執行狀況，但也僅限于再貼現和再貸款執行情況，對其金融監管和金融服務涉及較少，地方金融審計機關更是沒有機會參與審計中央金融監管機構及其地方分支機構，造成地方金融審計人員對其相應的金融監管法規和最新金融信息缺乏。通過對金融監管機構，發現金融監管政策法規、監管體系和方式等方面的不足和漏洞，提高地方金融審計人員的整體層次和宏觀視角從而真正提出建設性建議和措施，更好地服務于宏觀金融監管和地方經濟運行。
2.金融審計應該加強與有關金融監管部門的協作。金融審計的技術性和專業性都非常高，如商業銀行信貸、國際結算和中間業務，證券公司的證券發行、證券清算和經紀業務，保險公司的理財、理賠和財險壽險業務等復雜，且業務創新的步伐快。借助專業金融監督機構如銀監會、證監會等的專業優勢做好金融審計，成為深化金融審計的最佳選擇之一。如，在審計商業銀行信用證業務時借助人民銀行外管的力量，審計其信貸業務時，借用人行的信貸查詢系統掌握企業在各銀行的貸款總計情況，借助各地證管辦的力量開展對證券公司的審計和專項審計調查，把對上市公司和擬上市公司的審計情況及時向各地證管辦反饋等，都是審計和其他監管機構協作的有益探索和嘗試。地方金融審計若取得金融監管機構的支持進行金融審計，則可更有效地加強地方金融監管，促使金融業和地方經濟健康有序發展。
3.強化地方金融機構的審計。在《審計法》和地方審計監督條例（如我省的《湖南省審計監督條例》）法定權限范圍內開展對地方金融機構的審計，在審計署授權范圍內，加強銀行業、保險業、資產管理業審計，將農村信用社系統、城市商業銀行、地方證券公司、地方信托投資機構等全部納入審計監督的視野，降低地方金融機構的經營風險，促進地方金融業的發展。
（三）拓展地方金融審計內容和重點
隨著金融業務的發展和創新以及衍生金融業務的不斷出現，我們地方金融審計在傳統的金融企業財務收支和資產負債損益審計的基礎上也應該拓展以下審計內容和重點做好金融效益審計：
1.金融企業管理、內控制度和法人治理結構方面。以企業內部管理、內控制度和決策執行程序的薄弱環節和漏洞為重點，認真分析地方金融機構經營管理中的內控制度建設、內控環節和業務流程，檢查資金流向的安全行和效益性，了解地方金融機構法人治理結構和股權結構情況，公司治理和管理能否有效制衡，監事會的監督作用是否有效發揮。
2.重大經營決策方面。審查重大經營決策的項目、程序及效果，重點檢查在資產重組和處置、貸款、投資、募集資金、引進戰略投資者等方面有無違反程序或因決策失誤造成重大損失浪費的問題。
3.主要業務的合法合規方面。審計中要注意信托業務、證券、貸款、投資、典當等主要金融業務的合規性等。
4.金融風險和可持續發展方面。以證券投資、高風險投資等風險突出的業務和重大經營決策為重點，關注其可持續發展情況和抵御、化解金融風險的能力。審計中要注重公司主要經濟指標分析和揭示各項業務的風險狀況。
（四）創新地方金融審計組織方式和方法手段
從目前實踐看，無論是監管當局還是審計機關，對金融機構都是“事后檢查、個案處罰”，且在實施檢查處罰中，監管或審計人員的自由裁量權很大，不規范行為時有發生。要使金融審計上層次，真正實現“保障金融安全、促進金融健康發展”的目標，改進審計組織方式和方法，規范審計行為。
1.改進審計組織方式方面。地方審計機關探索和總結了一些行之有效的審計方式方法。一是“四分離”的審計模式，即“計劃、審計、審理、執行”四個審計業務環節分離制衡并且有效協調配合，目前該模式已在湖南省審計廳和部分市審計局運行。二是先“點”后“面”，重視地方大的行業金融審計的審計試點和審計工作方案、實施方案的制訂，即每年先在調研的基礎上進行試點，再根據試點情況總結制訂目標明確、針對性強、重點突出、標準統一、操作性強的審計實施方案。
2.審計手段方面。地方金融審計要與時俱進，及時改進審計手段。在地方金融審計實踐中，在具體事項測試的同時注意對被審金融單位內控制度的調查、測試與評價，并進一步引進和運用風險基礎審計方法，以風險的分析、評價和控制為基礎，綜合運用各種審計技術搜集審計證據，形成審計意見。具體審計技術方面，采取現場審計和延伸審計調查相結合的方式（尤其是注重延伸審計調查），充分運用內控測評、計算機審計等技術手段，對主要審計內容和重點通過檢查、詢問、函證、分析性復核等多種方法收集審計證據，控制風險、提高效率，保證審計質量。
深化金融計算機審計。目前，在計算機審計中，各地方金融審計機構在數據的下載、整理上花費了大量的時間，但是對如何有效利用下載并整理好的數據，卻研究甚少，更談不上對下載的數據進行挖掘性分析，從中找出有用的宏微觀信息，導致電子數據利用率低，審計成果也受到影響。因此，在計算機審計方面還得狠下工夫，仔細鉆研，以期在“技”上有新的突破。一是積極開發應用計算機審計軟件；二是大力培養計算機審計人員；三是與金融機構聯網，嘗試在審計機關所在地同步跟蹤和監督金融機構的業務和財務收支情況。
（五）制訂績效審計準則和審計操作指南
績效審計的目標是評價管理活動的效益、效率和效果，它要求審計人員要嚴格的獨立性、規范性和客觀性。而我國審計準則體系中關于績效審計方面的準則還是個空白，造成地方金融審計人員在具體金融審計中缺乏規范指導。因此，要形成以審計法為核心、審計準則和審計操作指南為基礎的既符合我國國情具體情況又體現國際慣例的績效審計法律法規體系。需要通過制訂績效審計準則以及金融管理績效審計操作指南，明確審計機關開展金融管理績效審計的審計標準和原則及執業規范和道德準則。
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