????湘潭市審計局實行職權“四分離”課題研究報告
[摘要] 我國的審計機關的內部組織結構形式和管理模式一直沿襲計劃經濟時期，由于缺乏必要的內部權力之間的監督與制約機制，已經顯現出諸多的弊端，改革勢在必行。建立審計計劃管理、現場審計查證、審計報告審理、審計結論執行四項職權分別由不同職能部門相對獨立承擔的全新的審計內部組織結構和管理體制。建立和完善相關配套制度和措施，構建比較完備的審計管理科學化體系。
[關鍵詞] 審計機關 組織結構 改革
一、審計業務管理體制改革的緣由
我國的政府審計工作，肩負著維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展的神圣使命。隨著審計事業的不斷發展，一次次的“審計風暴”使世人對審計重要性的認識空前高漲。面對人民的期望，認真審視審計工作的現狀，也暴露出了一些不容忽視的問題：審計目標偏離、審計計劃管理不科學、審計執法欠公正、審計質量和效率不高、審計決定執行不到位等等。探詢產生這些問題的深層次原因，一個重要的方面是沿襲了二十多年的計劃經濟時期形成的審計機關內部組織結構形式和管理模式，由于缺乏必要的內部權力之間的監督與制約機制，已經顯現出諸多的弊端。我國的政府審計機關成立于1983年，時間不長且源于計劃經濟時代，原有審計機關內部管理模式簡單直接，各種權力的行使缺乏必要的內部監督與制約，一個審計項目從制定計劃、現場審計直至下達審計決定以及執行審計決定的全過程均由同一個業務部門一桿子插到底。這種模式無論從理論上還是從實踐上都難以把好審計質量關，難以確保審計執法的客觀公正性，難以規避審計風險，難以避免以審謀私?？梢哉f這種現狀已與日益變化的審計環境越來越不相適應，與建設社會主義市場經濟體制相適應的高效廉潔的審計機關要求不相適應，成為制約審計事業進一步發展的瓶頸。要全面履行審計監督職能，必須從內部機制上進行徹底改革。因此，改革審計機關內部組織結構形式，實行審計職權分離，建立完善的內部控制和制約機制，成為一項重要的審計科研課題。
湘潭市審計局從2003年開始，組成專門的課題組，邊研究邊實踐，成功地探索出了審計查證和處理相分離、以及建立“審計報告審理委員會”制度。2006年，在湖南省審計廳領導的重視和直接指導下，在總結近年來改革創新成功經驗的基礎上，率先在全國創新審計機關內部組織結構形式，推行審計監督職權“四分離”管理模式的改革研究和試點，其做法在《中國審計》推介后引起審計署領導和業內人士的廣泛關注。李金華、劉家義審計長高度重視這項改革創新成果，孫寶厚總審計師、中國審計學會翟熙貴、法制司王秀明司長等領導就此先后專程來我局進行調研，給予充分肯定。全國各地審計機關紛紛來潭學習交流情況。
二、審計業務管理體制改革的思路
審計機關內部組織結構的改革與創新的總體思路是：以科學發展觀為指導，以提高審計機關的執行力和公信力,創建高效廉潔審計機關,全面推行審計科學化管理為目標,以審計職權分離為主線，按照審計業務管理過程的四個主要環節進行科學劃分，設置相應的職能部門，將審計監督權進行重新分配和細化,構建完善的內部監督和約束機制。
具體來說，就是在審計機關內部建立審計計劃管理、現場審計查證、審計報告審理、審計結論執行四項職權分別由不同職能部門相對獨立承擔的全新的審計內部組織結構和管理體制。建立和完善相關配套制度和措施，構建比較完備的審計管理科學化體系。
推行審計監督“四分離”模式，從機制上形成了審計機關內部分工協作，相互制約，相互配合，相互監督的嚴謹科學、環環相扣的機構組織體系。推行審計機關內部組織結構的改革和職權“四分離”，既有理論依據，又有客觀要求，還有現實意義。
（一）審計職權分離改革的理論依據
“分權制衡”理論是推行審計機關內部組織結構改革和職權分離的理論依據?！胺謾嗯c制衡”是對封建君主專制和獨裁統治的一種反叛，是現代國家民主政治生活的需要。西方學者認為，“政府應當分權，但這種分權應當是有內在聯系的幾個權力間的分立，這種內在聯系所具有的功能是使一個部門的權力可能對另一個部門產生壓制性的影響。具體分權方法是從某個權力范圍內取出一部分，交予另兩個部門，或者在一個部門的權力之上設立由其他部門行使的限制手段，使后兩個部門能夠對前一個部門的權力及其行使過程有所牽制，并對抗其可能的侵犯”。
審計機關作為國家行政管理機關之一，其實行的“分權制衡”實際上是適應國家民主政治的需要，是依法治國在審計領域內的具體表現。對“決策、執行、監督”實行三權分立，互相制衡，它既符合社會主義民主政治的要求，也遵循了審計行政執法的客觀規律。我們所推行的審計機關內部組織結構改革，實質就是實行審計機關內部的“分權制衡”。
（二）審計職權分離改革的客觀要求
2004年，國務院制定下發了《全面推進依法行政實施綱要》，將“行政權力與責任緊密掛鉤”作為全面推進依法行、政的目標之一；將“權責統一”作為依法行政的基本要求；并且要求“合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限”、“健全行政決策機制，科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規則”；在推行行政執法責任制方面，要求“依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序”。2005年國務院辦公廳為貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》，制定了《關于推行行政執法責任制的若干意見》，要求行政機關科學合理地分解執法職權，要“根據執法機構和執法崗位的配置，將其法定職權分解到具體執法機構和執法崗位”，“既要避免平行執法機構和執法崗位的職權交叉、重復，又要有利于促進相互之間的協調配合”，并且“要根據有權必有責的要求，在分解執法職權的基礎上，確定不同部門及機構、崗位執法人員的具體執法責任”。審計機關實行審計監督“四分離”管理模式正是按照上述依法行政的要求，對審計機關的行政執法管理進行的改革，對審計機關的職權進行科學合理地分解，滿足了“權責統一”的基本要求?！八姆蛛x”管理模式的運行，能夠有力地推動審計機關依法行政的步伐。
（三）審計職權分離改革的現實意義
無論是一個國家還是一個行政管理系統，實行分權制衡應當達到兩個目的：一是通過分權達到制約權力的目的；二是通過分權實現管理的科學化。審計機關實行“四分離”模式，是對現行審計機關內部管理體制的重大變革，代表了審計事業改革發展的方向，具有重要的現實意義。
一是審計機關的管理體制開始由集權時代走向分權時代。過去審計機關的審計監督權主要集中在審計業務部門手里，審計機關行政監督職能的履行、審計質量的好壞與高低、審計風險的控制程度等等都唯系于審計業務部門，雖然過去的審計管理模式中可以通過審計復核的方式進行牽制，但這些都只是修修補補的工作，并不能從根本上解決審計機關內部的制衡問題，這樣的管理模式是不健全的。通過“分權制衡”的“四分離”審計業務管理模式，可以從根本上解決集權所產生的弊端。
二是分工協作將成為基本的審計管理模式。隨著社會的發展與進步，客觀上要求建立一個高效率的政府。審計機關作為重要的行政監督部門，其工作效率的高低對政府的行政效率產生一定的影響。由于審計機關受多種因素的影響，審計監督范圍的增大與審計力量嚴重不足的矛盾日益突出，客觀上向審計機關提出了提高審計行政執法效率的要求。而提高工作效率的最佳途徑就是進行科學分工與協作。分工是專業化的需要，協作是實現管理目標的需要。恩格斯說過，“分工是一種特殊的協作”。審計機關作為社會化生產的一個單元，把權力分解到各個部門，各部門的職權職責明確，從而使其利益和責任明確?！八姆蛛x”管理模式的各個環節中，審計計劃管理是從全面履行審計監督職責的角度，對本審計管轄范圍內所有被審計對象的審計事項進行統籌安排，以確保審計機關能夠全面完成憲法所賦予的監督職責；審計查證與取證管理是審計人員執行審計計劃、對單個被審計對象經濟活動的真實、合法、有效情況進行審查的具體行為；審計報告審理是審計機關根據查證的情況所作出決定的具體審計行政行為；審計執行管理是對審計行政行為的落實與貫徹。由于各個環節的對象不同、分工不同、職責不同、效力不同，有必要將這四個環節進行分解和細化。并且，在此基礎上，可以使得各個部門都有相當的專業技能和專業知識，讓受過不同教育，有著不同知識背景和不同經驗和志趣的專業人才分別掌管不同部門，這無疑有利于提高審計機關的工作效率和管理水平。
三是分權有助于防范審計監督權力的腐敗。審計機關作為國家最高層次的經濟監督部門，無論是憲法還是審計法都賦予了審計機關很大的權力，如果這種權力缺乏監督和制約，必然會導致腐敗，而這種腐敗的后果將導致審計機關形象受損，威信盡失，其后果是不堪設想的?，F行體制給審計監督帶來極大的審計風險，并且也為以審謀私提供了機會與可能。新的審計管理模式的建立，將過去的集權重新分配與細化，這種分配與細化成四個不同的權力，在權力之間實現相互制衡，可以從制度上、從源頭上防范權利腐敗的發生。
四是為審計機關實行內部責任制打下了基礎。在集權制的傳統模式下，審計業務部門的權力和責任是不對稱的。權力大于責任或者有權無責。事實上，審計業務部門享有太多的權力，它根本就承擔不起相應的責任。分權理論認為：權力和責任是對等的，有多大的權力就應該承擔多大的責任。相反，承擔多大的責任就要賦予多大的權力。權力不應高度集中，而應按照權責一致的原則，將權力分解分配到管理的各個環節、各個崗位直至各個人員?！八姆蛛x”的審計管理模式可以將分工負責制、崗位責任制運用于其中。
三、審計業務管理體制改革的主要做法
（一）明確改革的基本原則
實行審計機關內部組織結構改革和職權“四分離”，必須以科學發展觀為指導，以促進全面履行國家審計監督職能，建設“務實、創新、廉潔、高效”的審計機關為目標，以“合理分權、權責統一、精簡效能”為基本原則。具體來說：
一是新模式的建立應當強化審計機關內部的權力制約與制衡。要徹底改變過去審計業務部門從計劃的制定到審計決定的執行“一竿子插到底”的、缺乏制約的高度權力集中現象，就必須設計出合理的分權管理模式。
二是新模式應當建立在各司其職、各行其責、互為聯系的有機整體上。審計計劃、審計查證、審計處理、審計執行既要分別由不同的部門進行，達到權責統一。同時，又不能將其人為地割裂開來，以形成各部門既相對獨立又互為聯系、互為制約的一個有機整體。
三是新模式的建立能使審計資源得到有效的整合與充分利用。應當將審計現場查證部門的審計資源作為優先考慮對象，在機構設置與人員配備等方面進行重新整合，同時加強審計計劃、審計審理、審計執行等機構的調配，使新的審計管理模式達到最佳的人員組合與管理效果，促進審計機關業務工作效率的提高。
（二）精心設計改革的方案
我局為了順利實施審計職權分設改革，專門成立了審計機關內部組織結構改革課題研究組，對“四分離”審計業務管理模式以及審計管理科學化進行認真研究，精心設計和完善運作方案，分別制定了《湘潭市審計局業務管理辦法》、《湘潭市審計局計劃管理辦法》、《湘潭市審計局審計查證工作規程》、《湘潭市審計局審計復核審理（審定）制度》、《湘潭市審計局審計項目執行及結案制度》等五項制度，對所涉及的審計業務管理過程和步驟進行了詳盡的部署和安排。方案出臺后，經過反復討論與研究，逐步完善。同時也得到了上級審計機關的大力支持，省審計廳為此專門召開了廳黨組會議，聽取了我局“四分離”審計業務管理模式的設計與運作情況匯報，提出了很多寶貴的意見和建議。由于沒有可以借鑒的經驗，我局采取了邊實施、邊摸索、邊完善的辦法，對方案中的不足之處及時進行了補充、修正。其中審理階段所涉及的問題比較多，矛盾突出，經過半年的實踐，我局對《湘潭市審計局審計復核審理（審定）制度》進行了修改，重新制發了《湘潭市審計局審計復核、審理、審定制度》，使“四分離”改革更為完善。
（三）宣傳發動與組織實施
創新是審計事業發展的源泉和動力，任何改革與創新都涉及到權利的再分配。因此，統一思想，提高認識是前提。為此，我局首先統一黨組一班人的思想認識，再召開中層干部座談會充分聽取意見，在得到局領導和中層干部支持的基礎上，召開全局干部大會，進行“四分離”審計業務管理新模式總動員。會后，隨即進行部門調整和人員配備，設置四個類型的業務科室，在原來的基礎上增設綜合計劃科、法制審理科、審計執行科，將審計業務科室進行適當的撤并成立六個審計查證科，重新調整人員，使人力資源得到優化。
（四）明確職責與規范運行
按照“審計計劃、審計查證、審計審理、審計執行”四項職能分離的要求，我局對四個類型的業務部門的職責、權限進行了重新劃分，對作業流程進行了統一規范。
1、綜合計劃部門獨立行使計劃安排權。打破原審計業務部門的審計范圍，根據審計資源情況，合理安排審計計劃，使審計監督既能保證重點，又能統籌兼顧，不留審計監督的“死角”，以最大限度地實現審計監督目標。具體流程如下：
收集被審計單位有關情況，建立被審計對象數據庫，確定審計計劃項目中長期目標（五年計劃）→收集本年度本級政府經濟工作的重點和熱點問題以及其他資料，為審計計劃編制作好準備→編制年度審計計劃草案→將年度審計項目計劃草案提交審計機關業務會議審定→向各審計查證部門下達年度審計項目計劃→檢查審計查證部門審計計劃完成進度→總結、評估、考核、通報年度審計計劃完成情況。
在年度內遇到審計計劃需要調整時，直接通過綜合計劃部門提出調整申請，報審計機關業務會議批準后下達執行。
2、審計查證部門獨立行使審計檢查、調查、取證權。查證部門專司審計調查取證，集中精力深查細審，全面提升審計查證質量。具體流程如下：
進行審前調查→編制審計方案→組成審計查證組→送達審計通知書→辦理審計承諾→進行審計檢查、調查和取證→編寫審計日記和審計工作底稿→編寫審計報告征求意見稿→將全部審計資料移交審計查證組所在的查證部門復核、討論→對審計報告征求意見稿進行修改→征求被審計對象對審計報告征求意見稿的書面意見→對被審計對象反饋的意見進行核實、補充取證和提出采納與否的意見，并在此基礎上形成審計報告送審稿。
3、法制審理部門獨立行使審計項目審理權，并依據審理結果，獨立草擬審計法律文書，將過去的審計復核的服務性與從屬性職能轉變為審計監督的一個獨立環節，并行使直接補證權，對審計查證部門既起到一種監督與牽制的作用，又能統一審計處理、處罰尺度與標準，有效阻斷原審計業務部門可能存在的“以審謀私”的“利益鏈”。具體流程如下：
對審計查證部門送來的審計報告送審稿、被審計對象的意見、審計查證部門對被審計對象意見的反饋意見及相關的審計查證資料進行審理→向審計查證部門出具審理意見和建議書→查證部門討論、落實審理意見和建議→審理部門根據審計查證部門對審理意見和建議的采納與落實情況，確定是否直接進行補充查證→根據審理結果草擬審計報告（含審計決定的內容）→提請審計機關審定→將審定結果向被審計對象通報→根據被審計對象對審定結果的陳述作出審定決定→依據審定決定制發正式的審計結論性文件→將審計結論性文件交審計機關有關負責人簽發→將對外審計結論性文件送交審計執行部門（其他資料退回查證處整理歸檔）。
4、審計執行部門獨立落實審計決定執行情況、審計建議采納情況、審計移送處理情況，從根本上改變由各業務部門執行審計法律文書的隨意性與不徹底性，維護審計機關的行政執法權威，為審計目標的最終實現提供最大的可能。具體流程如下：
將本機關對外的審計法律文書送達被審計對象或相關部門→落實審計決定的執行→落實審計報告中審計建議采納情況→督促、催辦或辦理強制執行事項→在規定的期限內根據審計執行情況，提出審計項目結案意見。
5、建立和完善考核與過錯責任追究機制。為確保新的審計業務管理模式正常運轉，我局根據各個業務部門的職責范圍，制度了一系列的考核指標和過錯追究辦法，將審計項目的業務質量與年度獎勵相結合，對審計業務中的各個環節均明確相應的責任，保證了新的審計業務管理模式有條不紊進行。
（五）推行審計科學化管理
“四分離”改革是主線，全面推行審計科學化管理是目標。為此，我局從制定和完善制度入手，在“四分離”制度制定的基礎上，制定和完善七個方面的43 項制度，構建完善的審計科學化管理體系。具體包括：
1、審計計劃管理：審計對象的數據化管理、審計項目分類管理、中長期及年度計劃管理、審計進度情況通報制度、年終計劃完成總結考評制度、信息報告制度、審計結果公告制度。
2、審計項目及質量管理：審計工作操作規程、領導干部經濟責任審計操作規程、審計質量控制辦法及實施細則、審計報告審理委員會制度、廉政建設制度、審計項目結案制度、重大審計項目主審招標辦法。
3、審計績效管理：目標責任制考核辦法、優崗評比辦法、先進科室評比辦法、優秀審計項目評比辦法、優秀主審評比辦法、大要案激勵機制。
4、人力資源管理：干部競爭上崗優化組合辦法、兼職審計人員管理辦法、干部定期培訓教育制度、審計組長（主審）資格認證制度、干部素質提高激勵機制。
5、會議議事制度：黨組會議制度、局長辦公會議制度、局務會議制度、局干部職工大會制度、政治理論學習制度、黨組民主生活會制度。
6、審計文書與檔案管理：審計公文處理制度、檔案管理制度。
7、后勤保障制度：經費管理制度、車輛管理制度、接待制度、衛生管理制度、計劃生育制度、審計成本管理辦法、社會綜合治理辦法等。
上述制度的建立和健全，為實行審計監督“四分離”進一步提供了保障。
四、改革后的做法與傳統模式的主要區別
（一）計劃管理方面
1、將計劃職能從局辦公室中分離出來，單獨設置計劃管理部門，獨立行使計劃管理權。
2、將過去由計劃部門與業務部門共同對被審計單位有關數據資料進行管理，變為由計劃部門集中管理，并建立起了一個完整的被審計單位數據庫。
3、計劃制定和下達的程序與有關規定不同。
原有的程序為：業務部門編制年度審計計劃草案→綜合部門將年度審計項目計劃草案匯總→提交審計機關審定→向各業務部門下達年度審計項目計劃。
現有程序為：綜合計劃部門編制年度審計計劃草案→征求業務部門意見→將年度審計項目計劃草案提交審計機關審定→向各審計業務部門下達年度審計項目計劃
4、制定中長期審計計劃，將全部審計對象分為四大類管理,使審計監督既能保證重點，又能統籌兼顧，不留審計監督的“死角”，以最大限度地實現審計監督目標。
5、打破原審計業務部門的審計范圍，根據審計資源情況，統籌合理安排審計計劃，避免同一個部門多次審計同一個單位，防止審計業務部門與同一個被審計單位長期接觸而產生利益鏈。
6、實行審計項目進度管理和限時辦結制度，將審計計劃的執行進行全過程控制，確保審計計劃得到全面執行。
（二）審計查證方面
1、將審計查證部門的權力進行分解，主要體現在審計查證部門的工作從審前調查、制發審計通知書開始，到審計報告征求被審計對象的意見，并對被審計對象的意見進行核實后，將審計案卷資料送交審理部門就基本結束了。后續工作由其他部門進行。
2、取消了過去不成文的、由業務部門與被審計單位交換意見的做法。
3、審計查證組組長（主審）配合審理部門的審理工作。
4、審計查證部門的主要負責人和審計查證組組長（主審）以審議委員會成員的身份參加對審計報告的審定工作。
5、審計查證部門配合審計執行部門的執行工作。
（三）審計項目的審理方面
1、單獨設置審理部門，獨立行使審計項目審理權。
2、審理過程和內容雖與原來的審計復核基本相同，但審理意見具有相對的獨立性，主要體現在審計查證組無正當理由不采納審理意見的，審理部門可以直接補正有關資料，并由此追究有關人員的責任。
3、依據審理結果，獨立草擬審計報告，提出處理、處罰意見，提交審計機關審定或審議。改變了過去由業務部門包辦的做法。
4、組織、參與審計報告的審定和審議工作。
5、依據審計報告的審定、審議結果，統一制發正式的審計結論性文件。
（四）審計報告審定與審議方面
1、規定相關權限，實行審計報告的審定與審議制度。我局的“四分離”就是建立在這個制度的基礎上，這個制度是在全國率先實行的，并被新修訂的審計法采納。
2、成立審計報告審議委員會，其成員相對固定，主要由審計機關主要負責人、總審計師、分管審計查證項目的審計機關負責人、查證部門、審理部門、執行部門的主要負責人、審計查證組組長（主審）組成。
3、實行告知制度。審計報告審議后，由審議會議主持人向被審計對象通報審議結果，進一步聽取被審計對象的意見。對被審計對象申述理由充分的，會議主持人有權更改審議結果。這個做法使審計結論更容易讓被審計對象接受，更符合行政處罰法的規定。
（五）審計執行方面
1、單獨設置執行部門，獨立行使審計執行權。
2、審計執行的內容更加全面。包括落實審計決定執行情況、審計建議采納情況、審計移送處理情況。
3、實行審計執行結案制度。每一個審計項目都必須履行審計執行的結案手續，從根本上改變由各業務部門執行審計法律文書的隨意性與不徹底性，維護審計機關的行政執法權威，為審計目標的最終實現提供最大的可能。
（六）審計報告的格式方面
由于各個環節的權限不同，所出具的審計報告格式也不同。主要有三種格式：
一是審計查證部門出具的審計報告征求意見稿。該報告對被審計對象存在的違規問題，只提出處理、處罰依據，不提出具體處理、處罰意見；同時，該審計報告不直接提交審計機關審定或審議。
二是由審理部門草擬審計機關的審計報告，此審計報告是建立在審計查證部門的審計報告基礎上，通過審理后，對審計報告中涉及的被審計對象違規問題，提出具體的處理、處罰意見和審計評價意見，提交審計機關審定或審議。
三是審計機關對外的正式審計報告，由審理部門依據審計機關審定和審議的結果出具。此審計報告的特點是：對被審計對象財經違規問題只有事實、定性及依據和處理處罰結果，不重復審計決定的具體處理、處罰內容。
（七）人事管理方面
實行定期輪崗制，確保人動崗不動，既達到徹底切斷長期崗位不變所形成的利益鏈的目的，也顧及了上下級審計機關之間的業務對口聯系。
五、審計業務管理體制改革的初步成效
我局實施“四分離”改革三年來，取得了明顯的成效。實踐證明，在新的審計業務管理模式下，審計管理工作的科學性和開放性明顯增強，審計計劃更加科學，資源配置更加優化，審計內容更加深化，審計執法更加公正，審計整改更加規范，廉潔從審更有保障。
一是審計干部的思想觀念有明顯改變。支持改革，參與改革，服從改革的思想已普遍形成；依法行政，依法審計，監督者要自覺接受監督的觀念已經樹立，責任意識不斷強化；通過輪崗競聘，大大地激發了審計工作熱情；通過審理控制，提高了審計人員的責任感，加大了審計人員自我約束能力；通過審計考核與責任追究，強化了審計人員的質量意識和風險意識。
二是審計效果更加明顯。以前審計報告的處理執行都由審計小組來實施，存在很大的隨意性。有的審計小組編制完審計報告后就完事了，最多對被審計單位的違規資金進行收繳，至于被審計單位對審計報告中涉及的建議是否采納、審計決定中作出的非收繳的決定是否執行到位就不管了。新的模式運行后，審計執行由專門的部門進行，據不完全統計，審計建議采納率達到了80%以上、審計處理處罰決定執行率達到了100%。很多被審計單位還主動和審計部門聯系，聽取整改建議。
三是審計效率大為提高。“各負其責，分工協作，限時辦結，嚴格考核”使審計效率提高了百分之二十以上。以前，審計一個項目要花費多長時間，全部由審計小組說了算，很難保障審計的效率和質量。在新的模式下，一個項目需要多長時間、有多大的工作量，綜合計劃部門首先要做好計劃，并規定沒有特殊情況，審計查證部門必須在規定的時間內完成，同時設置計劃任務完成進度表，隨時可以掌握項目審計的完成情況。
四是審計文書質量更加統一規范。新的模式建立后，審計機關的審計報告均由審理部門統一制發，既保證了審計結論性文書的規范、統一，依據一致，尺度相同，更保證了審計機關所作出的各項決定得到不折不扣地執行，使審計機關更加政令暢通，行為更加規范，審計結論性文件內容更加嚴密。
五是審計質量得到有效保證。審計執法更加客觀公正，審計查證組的報告通過審理部門的審理后，對審理部門提出的意見如果沒有正當的理由，審計查證部門必須按審理意見進行整改或補充，否則將追究有關人員的責任。必要時，審理部門可以直接介入補充取證。這一模式的運行，給審計查證人員形成了很大的壓力和牽制力，迫使其將問題查深查透。同時，由于查證部門專司審計查證，無須顧及計劃、執行等事項，有利于查證人員專心查證工作，對提高審計質量起到很大的作用。
六是建立了集體決策的機制。集體審理可以克服長官意志，使審計更加客觀公正，行政執法更加規范。按照我局職權分離的權限規定，對重大審計項目的審定，必須經過集體審議。在審議的過程中，分別聽取審計查證部門、審理部門的意見，注重分管領導和其他有關負責人的看法，在多數意見一致的情況下，形成集體決議，使審計機關的審計結論性文件既充分反映集體的智慧，同時，又避免因一己之見所產生的決策失誤。
按照新的模式，審計報告審定后，在正式制發審計結論性文件之前，仍需要將審議結果向被審計單位通報，充分聽取被審計單位的陳述和意見，并根據被審計單位的意見，按照相關的權限對審議決策作出適當的調整或修改，使審計定性更加準確、審計評價更為客觀，審計決定更為切合實際，審計建議更加切實可行。我局實行“四分離”改革后，沒有因事實不清、證據不確鑿、處理不適當、評價不公正而引發的審計行政糾紛。
七是審計管理科學化水平不斷提高。圍繞“四分離”改革，我們相繼建立健全了40多項管理制度，構建起了比較完善的審計管理科學化體系。以制度管人、以制度約束人、以制度激勵人的新型機制已經形成。內部執法制衡機制已經建立。尤其是計劃管理，通過建立審計資源數據庫，實行分類管理、進度管理、信息管理等一系列舉措，使審計計劃由過去的無序管理變為科學化管理；年內通過對計劃執行情況的檢查，及時通報計劃執行情況，督促審計查證部門在規定的期限內完成審計項目，提高了審計項目執行進度的自覺性,使審計項目計劃能有條不紊地進行;徹底改變了過去審計計劃執行的隨意性,增強了審計計劃的嚴肅性。審計查證、審計報告審理制度和審計執行職能都得到了進一步強化。
八是構建了科學的預防腐敗的機制。由于實現了職權“四分離”，建立了完善的內部制約機制，達到了從制度上、源頭上治理以審謀私等腐敗問題的目的，促進了廉政建設。
六、有待進一步完善的問題
在實踐中我們也遇到一些困難和一些新的問題。比如，操作規程突破了現行法規制度的有關規定的問題；如何進一步加強對審計查證部門的質量控制問題；如何改進對各類業務部門的績效考核辦法；如何建立全局性的質量考評機制的問題；對人數較少的審計機關的適應性問題等等。對這些問題，我們今年將作進一步的探索和完善，為打造審計業務管理的全新模式而不懈努力。
總之，通過三年來的實踐，我們體會到“四分離”改革對于審計執法部門來說是完全必要和可行的，代表了審計改革的方向，這一管理模式的創新和管理體系的構建必將引領審計事業發展的潮流。我們將在實踐中進一步探索和完善，為打造既具有湘潭特色，又具有普遍適用性和推廣價值的審計業務管理新模式而不懈努力。
（湘潭市審計局職權“四分離”課題組； 執筆： 賀慶華 王天安）
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