湖州市社保資金審計現狀分析和對策研究課題組
【摘要】 社會保障審計是民生審計的一個重要內容，本文結合社保工作的現狀，借鑒國內外審計同行的研究成果，總結目前社保審計工作取得的經驗，找出存在的制約因素，思考今后社會保障資金審計的發展方向，提出了在規范社保工作，促進社會和諧方面發揮審計建設性作用的具體措施。
【關鍵詞】社會保障 審計 現狀 對策
現代社會保障制度被稱為居民生活的“安全網”和社會發展的“穩定器”，是國家和社會通過國民收入的分配和再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度，社會保障制度無論是對居民生活還是對社會發展都具有十分重要的作用。當前，社會保障工作作為“民心工程”建設的重點，已成為整個社會關注的焦點和熱點，《憲法》修正案第十四條專門增加一款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！?；黨的十六大報告指出：“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證”，十七大又勾勒了“到2020年基本建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的新藍圖。從這個意義上來說，社會保障審計已不僅僅是《審計法》賦予審計機關的一項重要職責，而且是人民安居樂業、社會穩定發展的一種客觀需求，同時也是黨委、政府中心工作交辦的一項重要任務，如何做好社會保障審計，更好地服務于構建和諧社會的需要，已成為擺在我們面前的重要課題。
一、社會保障審計現狀分析
當前，我國對社會保障工作提出了更新更高的要求，黨的十六大報告把社會保障體系的完善與否作為小康社會的一個主要目標和衡量標準，十七大又對涉及民生工作進行全面部署：必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，推進建設和諧社會。新形勢下，社會保障審計作為社會保障建設體系的重要環節和組成部分，在實踐中，開拓了一些新思路，嘗試了一些新做法，取得了一些成績和經驗，也發現了一些制約社會保障審計工作的因素。
進入新千年來，我國社會保障審計以科學發展觀為統領，按照構建和諧社會的要求，強化民生審計理念，進入了一個全新的發展階段。體現在：機構設置有保障、指導性文件明確、工作已全面展開、重視審計成果利用。
湖州市審計機關從成立之初就組織實施了社會保障審計，按審計署的“五年規劃”和工作意見、省審計廳的社保審計規劃要求，在《湖州市審計局關于加強全部政府性資金審計工作操作意見》的指導下，積極開展社保審計工作。2005至2007年度，湖州市各級審計機關共組織各類社會保障審計項目39個（2008年前，由于吳興區、南潯區只有市局派出的審計分局，其社保資金審計項目由市局承擔，一般不單獨立項），共查出各類違規、違紀資金523萬元，管理不規范資金14083萬元。多個審計項目得到省廳的好評，2004年的長興縣社會保障基金審計、2005年的湖州市住房公積金審計調查等項目被評為省優秀審計項目。
目前的社保審計工作可分為三大塊：一是精心組織審計署、省審計廳部署的各項同步項目，實施了全市范圍的五大社?；饘徲?，完成了全市失地農民生活保障資金、新型農村醫療合作資金等社保資金的審計。二是根據省廳要求，按時完成了市局對下屬各縣社?；鸬摹吧蠈徬隆惫ぷ?，初步掌握了各縣社?；鸬囊幠?、運行風險程度等基本情況，規范了各縣社?；鸬倪\作。三是市、縣審計機關結合本地區的實際情況，積極組織對本級就業再就業資金等其他社保資金審計，積極開展與社保相關的其他民生資金審計，對保障社保資金的安全、規范社保資金的運作起到積極作用。經過這幾年，湖州市的社會保障資金審計工作有了長足的發展，社保審計的范圍從養老、醫療、失業、工傷、生育“五大保險”擴大到福利彩票公益金、殘疾人保障金、城鄉居民醫療保障等全部社保資金；審計的內容從資金的收支審計向收支審計和政策執行審計并重轉變，并嘗試評價資金運用的績效；審計的技術手段不斷創新，逐步探索使用計算機審計。重視人民群眾的知情權，積極嘗試審計結果公告，1998年的住房公積金審計公告是湖州市第一個審計公告，至2007年，住房公積金審計公告已堅持了十年，對湖州市審計公告制度的實施產生長遠的影響。
1、湖州市社保審計工作的經驗
（1）審計項目安排統籌兼顧,基本摸清社會保障資金家底。在審計項目的安排上，盡早和省廳聯系，遇到問題及時向上反映，和上級審計機關協調一致，同步審計、“上審下”項目保質保量完成。自行安排的項目盡早調查，根據政府和群眾關注程度，及時確定審計項目。同時注意和上級安排項目的協調，起到查漏補缺的作用。如2007年，鑒于促進就業再就業工作第二輪政策已執行近兩年，有必要對就業再就業政策的落實情況加以審計，于是安排了就業再就業資金審計調查，取得了較好的成果。近幾年的社保審計工作貫穿一種思路，即兼顧審計社保工作的各個方面，推進社保工作的整體發展。具體工作中堅持按“全面審計，突出重點”的原則開展審計，始終以養老、失業、醫療等五大社會保險基金為重中之重，定期審計；與此同時，逐步加強其他社會保障資金的審計，擴大審計覆蓋面，加大了對住房公積金、城鄉居民最低生活保障金和新型農村合作醫療資金等社會保障資金的審計力度；此外，還重視社保相關領域的審計工作，加大了對農村勞動力培訓、農村公共衛生、醫院及社區等方面的審計力度。至2007年末，除離休干部“兩費”事項統籌外，對湖州市的社保資金都進行了審計或審計調查，摸清各項社保資金的收支規模、結余分布及管理運行等情況，便于政府對社保工作的管理。同時對征繳、使用和管理中存在的一些問題提出了整改建議，保證資金的安全、完整，維護了廣大參保人員的切身利益。
（2）正確分析社會保障審計的情況，提出社會保障審計的新工作思路和目標。2007年，原審計長李金華說：“根據我的推測，最近若干年內社?；鸩粫鍪裁创蟮膯栴}”，“上海這個事（指上海社保案）當然有它的嚴重性，但是也有它的特殊性，它不帶有普遍性”。從我們近年來的審計實踐來看，這種判斷是基本正確的。湖州市的社?；穑ㄌ貏e是五大保險）沒有出現重大違規違紀事項。今后社保審計“審什么？怎么審？”的問題擺到了前面。經思考我們認為：湖州市的社會保障審計應逐步從查違規違紀問題為主要目的的工作思路，轉變到揭露現行社會保障制度上的缺陷，從制度上、機制上、管理上揭示存在的問題，促進社會保障制度的不斷完善，提高社會保障資金的使用效益。湖州市及時調整社保審計的工作重點，注重社保制度的完善及執行情況，并取得了可喜的成果：《社?；鸸芾硇柽M一步加強》這篇審計信息得到陳加元副省長的批示，為把長興縣率先開展的“五費合征”工作推廣到全省范圍做出了貢獻?！逗菔斜炯夀r村社會養老保險基金審計調查報告》、《“4050”人員再就業政策有待進一步完善》等多篇審計報告或信息得到市領導批示情況，相關問題得到有關方面的高度重視，部分已得到解決，部分進入議事日程。同時，審計積極反映情況，對完善相關制度提出建議。近三年來，促進市、縣（區）政府和部門建立、修訂、完善各項社會保障及相關制度數十項，如湖州市政府出臺了《關于加強新型社會救助體系建設的實施意見》等。
（3）按“兩個并重”的要求，初步強化績效審計和審計調查在社會保障審計中的運用?？冃徲嬍菍徲媱撔碌膬仍谛枰?，是審計轉型的重要模式。社保資金的績效如何一直是黨和政府、人民群眾關心的問題，開展績效審計顯得尤為緊迫。湖州市的社保審計積極嘗試引入績效審計，取得一定的效果。在就業再就業資金審計時，關注勞動力市場建設資金和信息化建設資金的使用績效，對其未充分用于就業再就業工作提出了改進意見。同時充分利用審計調查涉及范圍廣、手段和方法靈活的特點，積極開展社會保障領域的專項審計調查，近年來，自行安排的社會保障項目絕大部分為審計調查項目。2005及2007年，全市共完成殘疾人保障金、福利彩票公益金等社保審計調查項目27個，這些審計項目共提交審計調查報告34篇，審計信息30余篇次，為市委、市政府完善相關政策、制度提供了依據，同時促進相關制度的落實，改進完善相關資金的管理，初步達到了“從宏觀著眼、微觀入手，開拓前瞻審計”的效果，如通過對吳興區新型農村合作醫療和農村公共衛生資金的專項審計調查，市政府在原實施意見的基礎上，出臺了《關于進一步鞏固和完善新型農村合作醫療制度的意見》，吳興區政府成立了吳興區農村合作醫療監督委員會，出臺了《吳興區2007年新型農村合作醫療實施辦法》，修訂了《吳興區人民政府辦公室關于2006年農村公共衛生服務經費分配方案》。
（4）審計方法技術的創新，計算機審計的嘗試，提升了審計成效。社會保障資金（特別是五大保險基金、住房公積金）管理的信息化程度相對較高，開展計算機審計的基礎較好，同時社會保障工作面廣，業務量非常大，使用傳統審計方式難以在規定時間內保質保量地完成審計任務，而計算機技術能承擔大樣本量的審核，能通過數據分析經濟活動的特征。湖州市審計局非常重視計算機技術在社會保障審計中的運用，多個社會保障資金審計或審計調查列入重點計算機審計項目計劃，并初顯成效。如湖州市審計局在2008年五大保險基金審計中，專門配置了一臺服務器，安排經驗豐富計算機審計人員，進行重點攻關。審計人員克服五大保險數據量巨大、數據結構復雜，所需其他相關數據取得困難，部分數據匹配難、工作量大等諸多難題，通過對社?！拔遒M合一”征管系統、就業管理系統的數據分析，對比公積金、工商部門等其他數據，發現市本級存在部分省屬企業的個人繳費基數不真實、少量提前退休人員仍在領取失業金、多支付失業人員培訓補貼等問題，取得了傳統審計手段無法或很難取得的成果，計算機審計顯示了威力。在和醫療保險密切相關的醫院審計中，充分發揮計算機的作用，市婦保院財務收支審計項目被評為省廳優秀計算機審計項目。
借鑒國外社保審計的發展過程和國內社保審計發展趨勢，湖州市的社保審計重點也將發生變化：1.配合社會保障制度的發展、完善，審計需進一步善于從宏觀層面入手，分析社保法律、法規和制度不夠完善的方面，從制度層面提出建議，促進社保制度建設和完善，保證社保成果享受的公平性；2.配合社保工作“從重積累轉向重管理”，審計需進一步善于從制度執行入手，重視社保工作開展過程中的管理問題，發現執行過程中的問題，從管理和執行角度提出建議，促進社保管理的規范，堵塞漏洞、約束自由裁量權；3.配合社保工作“從重融資能力轉向重投資收益”，審計需進一步善于從績效分析入手，加強基金的營運情況審計，嘗試社保資金投資效率審計，從資金績效方面提出建議，促進國家拓寬投資渠道，不斷提高基金的盈利能力。對照上述趨勢和要求，湖州市社保審計工作已取得的成果還只是剛剛邁出一小步，要使湖州市的社保審計更上一層樓，還需要不斷的深化和強化。
2、社保審計發展所面臨的制約因素
近年來社會保障審計雖然取得了一些成績和進步，但對比社會保障審計的先進理念和成熟經驗，對比時代賦予社會保障審計的任務，我們還有較大的差距和不足，制約社會保障審計進一步深入的主要因素體現在以下幾點：社會保障法律法規的制訂、修改滯后，直接制約審計作用的發揮；社保資金預算、核算不完善影響了審計目標的實現，加大了審計風險；傳統的審計技術與方法不能完全適應審計范圍拓展的需要，不能很好地實現預期目標；審計資源不足，審計人員的素質不能完全適應審計發展的需要；目前的審計環境對審計存在著制約，工作還存在一定程度上的制約等等。
二、進一步提高社會保障資金審計水平的對策研究
社會保障資金是全社會老百姓的“保命錢”，管好用好是一件大事，資金管理好了將是社會發展的“穩定器”，管理不好則會成為社會震蕩的“導火索”，審計機關須認真履行審計監督職能，切實做好社會保障審計工作。為更有效地發揮審計監督職能，更好地為完善社會保障制度、保障資金安全，可從以下幾個方面入手：
（一）加快審計基礎建設：社會保障審計的基礎建設分內部建設和外面環境二個部分，這二個部分相輔相成，為社會保障審計的順利開展提供保障。
1．加快社會保障的立法，細化社會保障的預算制度。第一，從國家角度，需要加快社會保障體系的法制建設，加快制定《社會福利法》、《社會救助法》等法律法規，完善現有的社會保障法律、法規和制度，縮小各地區法規、制度上的差異，提高社會保障資金的監管能力，有法可依，社保審計的定性才能更加明確，作用才能進一步發揮。第二，從完善審計法規體系角度，可以出臺專門的審計監督辦法，規范社保審計，如江蘇省以省政府令的形式出臺了《江蘇省社會保障基金審計監督辦法》，我省也可以借鑒。第三，通過審計意見、審計建議，建議并督促財政部門按照完整性、法制化、獨立性、專用性的原則，完善各項社會保障資金的預算，如明確財政對養老、失業等資金投入的預算，按實際需要細化支出預算等，為社保資金的預算及執行審計提供明確的依據。同時財政部門還要加強對各種不同來源的社會保障資金的統一管理，為確保資金安全和合理使用提供預算上的控制。
2．規范社會保障資金審計方式，減少外部環境對審計工作的影響。社會保障審計在審計方式應該實行“上審下”與“同級審”相結合，適當引入“交叉審”?！巴墝彙钡奶攸c是富有建設性，能夠及時發現問題，及時給予糾正，發揮社保審計服務宏觀調控的作用，但存在受地方政府干擾的可能性?！吧蠈徬隆钡奶攸c是富有制約性，有利于維護政令統一，減少地方政府對審計工作的影響，但由于審計力量的限制，審計覆蓋面受到制約?！敖徊鎸彙奔瓤梢詼p少地方政府的干擾，又能解決上級審計機關力量的限制，但也存在組織復雜、審計資源投入巨大的缺點。這幾種審計監督方式靈活運用、相互補充，有利于調動各方面力量，減少外部環境的干擾，發揮審計整體效能。具體到湖州市，可在完成審計署、省廳組織的同步項目、完成省廳要求的“上審下”項目的基礎上，根據本市的實際情況和熱點問題，組織市、縣（區）級的“小同步”項目，及時反映全市范圍內帶有普遍性的問題。在條件允許的情況，也可對一些重大的社保資金嘗試縣（區）“交叉審”。
3．加強審計機關自身建設，提高審計人員的綜合素質?，F代社保審計要求審計人員不僅要有較豐富的專業知識和較強的審計業務能力，更應具備強烈的使命感和高度的責任心，為此，審計機關要按照“內強素質，外樹形象”的要求，注重培養和提高審計人員的社保理論水平和政策水平，加強廉政建設，強化服務意識，培養較強的敬業精神和吃苦耐勞、任勞任怨的工作作風。針對湖州市部分縣（區）級審計機關沒有固定從事社保審計工作人員的情況，更需要加強業務培訓，近期出臺社保制度多，政策性強，可適時聘請社會保障方面的專家講課，組織全市審計人員參加學習。社保審計所需的計算機技術，相關縣（區）應更加重視，除積極選派人員參加省廳組織的計算機中級班培訓外，還應注重提高其他人員的計算機運用水平，以便計算機技術能在社保審計中真正用起來。
4．加強社保審計的理論研究，促進理論和實務的結合。積極借鑒先進經驗，加強對國內外社保理論、經驗的研究和吸收，開闊視野，提高審計人員的綜合分析和判斷能力，為進一步提升社保審計工作質量打下基礎。結合湖州市的實際情況，結合審計轉型的需要，積極組織全市范圍的包括社會保障審計在內的民生審計專題探討，定期或不定期組織縣（區）參加社保審計經驗交流，集思廣義，相互啟迪，共同提高，當前特別需要交流的是社保資金的績效審計和計算機審計。為下一階段湖州市民生審計（包括社保審計）的開展提供堅實的理論基礎和具體指導。
（二）促進審計方法、技術的進一步轉變。社會保障審計目標的進一步提升，促使審計的方法和技術的變革，社會保障審計須適應這種變革，及時調整審計方法，運用新的審計技術，提高效率、提升審計成果。
1．進一步加強“兩個并重”，關注社會保障資金的績效。社會保障資金審計重視資金的安全性、忽視資金的增值能力，重視防止違法違規造成的損失、忽視管理上的漏洞的觀念一直存在，阻礙著審計的進一步發展。審計工作思路需要進一步突破、創新，對社會保障資金的關注應逐步從保障資金的安全、完整上，轉移到關注資金的績效和管理上，這是社會保障審計發展的必然方向，也是審計轉型的必然要求。目前我國審計界還沒有形成社會保障資金使用績效的評價體系和評價指標，指導、規范社保審計的績效評價。但我們不能等，應根據實際需要，結合自身的審計力量，扎扎實實地推進績效審計工作。當前績效審計的重點可在四個方面探索：一是強化社會保障資金支付能力的分析。支付能力是社保資金征繳、管理、發放及財政補貼共同作用的綜合體現，是社保資金能否平穩運行的風向標，審計需要始終關注此項指標，分析資金能否平穩運作。二是應進一步關注社保資金保值增值能力。當前社保資金保值增值情況還不理想，全國五大保險基金的平均年收益不到2％，某種意義上講，已形成貶值，所以一方面我們要在制度上探討基金增值的新模式，另一方面，在現有的模式下，要研究社保資金存量結構的合理性。三是應進一步強化資金管理，為提高資金的管理水平提供建議。我們可重點關注財政、地稅、社保部門的協調如何、代征戶上繳款項是否及時、清欠工作的開展是否有效等。四是應繼續加強資金支付審核，堵塞不合規的支付行為，提高資金的使用績效。在目前績效審計評價還沒有定量指標的情況下，可關注支出的合理性、公平性和效益性，重點可關注勞動力市場建設效果如何、培訓補貼支出是否有效、各項困難補助是否整合等方面。
2．進一步擴展審計涵蓋領域，實現全過程的審計。在監督的范圍上，既要重點關注五大保險基金，又要關注其他社保資金，在突出重點的前提下,覆蓋面要廣,要不留空白。要做好這項工作，必須對社保審計工作有中長期規劃，就湖州市而言，五大保險基金審計要制度化，要定期審計，被征地農民基本生活保障、新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險等應予以重視，可組織市、縣“小同步”審計，其他資金也應保證在一定期限內輪審一次。在監督的對象上，既要關注社保經辦部門、民政部門，又要關注財政、地稅等相關部門,要涉及社會保障資金的征收、管理、使用等方方面面，不留死角。如：就上繳是否及時的問題，應重點關注所有的代征點；就征繳基數是否正確的問題，應重點抽查五大保險分別在省、市（或縣）二級繳納的單位，如某些省、部屬企業；就享受再就業優惠政策條件是否屬實，要深入基層，核實相關單位；就個人優惠政策享受、就業培訓效果等情況，要詢問相當數量的當事人。這樣才能掌握第一手資料，取得較好的成果。在涉及的領域上，要注重財務和業務的結合，使社保審計工作的范圍從財務領域向業務領域延伸，對社保工作進行全方位的審計。在審計中，重點關注征繳、審批、發放等環節，在抓住主要業務、常規業務的同時，更要關注非常規的業務，目前湖州市有些業務還沒有明確的操作細則，如部分人員退出城鎮職工養老保險，轉入被征地農民基本生活保障等業務的控制，值得進一步探討。
3．重視新技術的運用，進一步發揮計算機審計的作用。社保相關部門軟、硬件基礎好，計算機運用水平較高，當前養老、失業、醫保、工傷、生育等社會保險基金實行“五費合一”，數據共享，為計算機審計的開展提供了先決條件和良好的環境。同時社會保障涉及面廣、數據量龐大，審計工作要深入、深化，必然要借助計算機技術的使用，因此應進一步重視計算機技術在社保審計中的運用。審計署建立相關的審計模型、開發社保審計軟件的工作已展開，浙江省審計廳負責生育保險的審計需求設計，湖州市可以同省廳協商，承接征繳、發放、管理中某一個環節的審計需求設計，既為社保審計軟件的開發出力，又可提高自己的運用水平。另一方面，需要大力加強縣（區）審計局的計算機運用能力，指導縣（區）全面開展社保計算機審計工作，推動湖州市的計算機審計工作上個臺階。在條件允許的情況下，可以積極探索聯網審計，利用計算機網絡技術，采用一定的傳輸接受方式，將社保、財政、稅務等部門、單位和其他關聯方的計算機網絡與審計網絡相聯接，以采集、轉換數據；通過審計業務操作平臺及配套的審計應用軟件，對采集的數據開展遠程、實時的聯網核查、分析、排疑和預警，高效地審計目標服務。聯網審計可實現對社會保障資金運作的實時監控，變靜態審計為靜態、動態審計相結合，變事后監督為事前預警和事中、事后審計相結合，更好地發揮作用。
（三）進一步提升審計成果。社會保障審計的最終目的是要從體制上、機制上完善社會保障制度，使之更健康、長效地運行，所以社會保障審計在查錯糾弊的基礎上，要進一步深入挖掘，提升成果。
1．善于分析問題，為完善制度獻計獻策。進一步針對產生問題的體制、機制、制度、政策方面的深層次問題，提出建設性的意見和建議，將審計的功能進一步延伸和放大，是審計發揮建設性作用的內在要求，是審計轉型的方向。社會保障工作政策性強，社會關注度高，而目前我國的社保制度還不完善，所以審計更不能局限于查到和糾正多少問題，而是要善于歸納總結，要從制度上查找產生問題的原因，進而提出完善社會保障制度的意見和建議，充分發揮審計的建設性作用，為和諧社會建設服務。就社保制度的公平性，審計要關注兩個方面，一是社會保障制度架構層面的公平性，二是社會保障制度制定層面的公平性，要注意發現其中不公平、不和諧因素，提決策者參考。在總體制度層面上，審計應關注社保統籌范圍的擴大、資金支付能力的提高和參保人員待遇水平的提高，并提出合理的建議。對具體的政策執行，審計關注點要靈活把握：五大保險的制度相對完善，但在具體實施中仍存在一些不嚴密之處，仍是審計的關注點；新建的農村合作醫療等制度存在的不完善之處較多，是審計關注的重點，對新建制度的具體審計時間選擇上，可在制度實施一至二年后，這時一部分問題已暴露，此時介入容易發現，便于充分發揮在完善制度建設上的作用。
2．積極探索，穩步推進審計結果公示制度。廣大人民群眾作為社會保障資金的最終受益人，理所當然地享有知情權，審計結果公告既是社會發展的必然，也是“為民執政、以人為本”理念的體現，更是審計機關擔負的社會責任和依法獨立審計的客觀要求，但社保工作涉及社會穩定，審計結果公告仍需穩步推進。鑒于湖州市各項社保資金的征繳、管理和使用等已基本規范，資金運作不存在重大問題的實際情況，可將社保資金的審計結果公告提到議事日程上，先選擇廣大人民群眾關注的、管理基礎扎實的資金進行試點，再逐步推廣到包括五大保險基金在內絕大部分基金。在地區選擇上，可以在社保工作基礎好、審計實力強的縣（區）率先試點，再全面推廣，從而提高社保工作的透明度，發揮審計的威懾力，發揮社會輿論的監督作用。
目前我國的社會保障事業雖然有了較大的發展，但也存在亟待解決的諸多問題，國家審計應在保障社會保障資金的安全和完整、規范資金的管理和使用、提高資金的使用效益、促進社會保障制度的健全等方面發揮更加積極的作用，最終促進社會保障資金形成基金籌集、支付、保值和增值的良性循環，最大限度地提高基金的社會效益和經濟效益，推動社會保障事業的快速發展。相信通過全體審計人員的共同努力，湖州市的社會保障制度必將逐步步入規范化、專業化、科學化的軌道，社會保障基金將得到科學合理管理和運用，能夠最好地造福全社會?！?
【參考文獻】
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6.浙江省審計學會課題組 “加強社會保障審計 促進和諧社會建設” 《浙江審計》
執筆: 沈 兵
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