【摘要】政府環境審計在保護和治理環境中具有重要作用，它已成為當前世界上許多國家共同關注并全力予以實施的一項嶄新的工作。本文首先闡述了在建設資源節約型和環境友好型社會中政府環境審計應扮演的角色，其次是政府環境審計應處理好監督與服務的關系，最后對政府環境審計的工作現狀進行了分析，并有針對性地提出了開展政府環境審計的對策思考。
【關鍵詞】環境審計 角色定位 現狀分析 對策思考
建設資源節約型和環境友好型的社會，是黨的十七大作出的重要戰略部署。這既是我國多年來在環境保護與可持續發展方面所取得成果的總結，更是對貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會提出的新要求?，F階段，發展理念在轉換，經濟發展方式在轉變，經濟體制在轉軌，社會結構在轉型。面對這些新的審計環境，政府環境審計作為促進環境、經濟和社會三者效益相統一的重要手段，如何發揮作用就擺在面前，值得思考和探索。
思考一：建設資源節約型和環境友好型社會中，政府環境審計應扮演什么樣的角色？
環境是人類生存和發展的第一要素，也是人類社會得以延續的基礎，是物資生產的重要源泉。隨著社會的發展，自然界的承載越來越重，資源和環境保護的壓力也越來越大。多年來，由于一些人把發展簡單等同于GDP增長，以GDP增長率作為干部政績的主要考核指標，甚至認為GDP“一俊遮百丑”，導致一些地方為追求一時的經濟增長，不惜違背經濟規律和自然規律。
建設資源節約型和環境友好型的社會必須從轉換經濟發展模式做起，要求每次產業和產業部門，在發展經濟的同時，都必須考慮節約資源、環境保護乃至對生態建設的貢獻。政府環境審計在保護和治理環境，遏制環境惡化，促進節能減排，實現社會和經濟可持續發展戰略這一系統工程中占有重要地位。也就是說，務必堅持可持續發展，全面推行政府環境審計。
堅持可持續發展，就是要保證社會經濟具有長期持續發展的能力，絕不能以損害后代人的利益為代價來滿足當代人的需求，也不能犧牲環境資源、生態來換取經濟一時的增長。要積極實施可持續發展戰略，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路?？沙掷m發展以生態、環境為基礎，其宗旨是保護生態環境。而可持續發展在一定意義上是一種效益性運動。沒有效益，就沒有發展，即使是一時發展也沒有后勁，更談不上有永續發展的能力。也就是說，應在科學發展觀的指導下，審計工作要樹立“環境是生產力”的意識，堅定地把政府環境審計作為構建審計業務格局的重要組成部分?！秾徲嬍?008至2012年審計工作發展規劃》明確：“資源環境審計要以落實節約資源和保護環境基本國策為目標，維護資源環境安全，發揮審計在促進節能減排措施落實以及在資源管理與環境保護中的積極作用”。
因此，在建設資源節約型和環境友好型社會中，以及應從關注環境安全、防止生態惡化的高度來找準政府環境審計的定位。政府環境審計不僅應成為環境保護資金管理使用的監督者，更要著眼于查找環境保護政策制度的漏洞，并成為重大環境保護政策制度建設的建議者和參與者。這是審計最終目的“從制度和體制上解決問題”的要求。
思考二：建設資源節約型和環境友好型社會中，政府環境審計如何處理好監督與服務的關系？
建設資源節約型和環境友好型社會中，政府環境審計要注意做到審計監督與審計服務并重，堅持以審計監督為基礎和審計服務為方向的統一性，把審計監督與審計服務有機結合起來，積極發揮自身應有的職能作用。
審計監督和審計服務是在市場經濟發展和政府職能轉變的情況下，審計呈現出的雙重職能。兩者不能互相代替，只能互為條件，依托審計監督開展審計服務，利用審計服務支持審計監督，相互兼容，達到審計監督與審計服務一致的目的。沒有堅實的審計監督基礎工作，就無法開展審計咨詢服務，而僅固守審計監督，不進行相應的審計咨詢服務，也難以實現審計監督效應，甚至長期處于被動地位，屢查屢犯現象將無法遏制。因此，在實施審計監督的同時必須配套進行審計咨詢服務，不斷拓展審計咨詢服務領域，創造審計監督的良好氛圍，共同構造經濟管理和經濟發展的正常秩序。
實施審計監督和開展審計服務要防止兩個極端：一方面要防止將政府環境審計“神化論”，認為和自認為審計無所不能，導致審計越位；另一方面要防止將政府環境審計“庸俗論”，認為和自認為審計作用不大，可有可無，導致審計缺位?！皩徲嫴粌H在研究需求，而且要研究服務”。政府環境審計不追求點石成金的境界，但要以睿智的眼光、敏銳的思維來切中要害地分析問題，富有成效地解決問題。
實施審計監督和開展審計服務要把握三項原則：一是依法審計是最高原則。審計監督和審計服務是審計工作的兩個方面。無論是審計監督還是審計服務，都要在法定職責范圍內進行，做職責所要求的事情。否則會出現越俎代庖。二是客觀公正是最高標準。審計監督和審計服務要從實際出發，一切以事實為依據。三是突出重點是基本方針。審計監督要突出重點領域、重點資金和重點部門，而審計服務要突出建章立制，促進管理和提高效益。
注重拓展環璋審計服務領域，提升服務層次和水平。做好審計要情等審計信息工作；認真進行審計成果二次開發，撰寫相關審計綜合分析報告；努力讓審計建議與“兩會”提案議案對接，拓寬審計成果利用渠道。
總的來說，政府環境審計要做到審計監督和審計服務并重，就是以審計監督為基礎，盡可能地為審計服務提供檢查監督技術方法和法律法規依據，支撐審計服務；以審計服務為目的，幫助被審計單位依法改錯糾弊，規范財政財務管理制度和經濟活動行為，使其符合財務管理制度。
思考三：建設資源節約型和環境友好型社會中，政府環境審計如何找準工作切入點？
與世界發達國家的環境審計相比，我國政府環境審計仍存在較大的差距，但近幾年，國家審計署先后組織實施了以水污染、重大建設項目和林業工程為主題的環境審計項目，取得了較好的成效。作為海南審計，我們也先后開展先后組織實施了?？谖鬯幚韽S建設項目財務收支審計、全省無規定動物疫病區建設項目資金審計、三亞城市污水處理一期工程項目竣工決算審計、世行貸款第四期農村供水與環境衛生項目審計、海南省醫療廢物無害化處置管理與收費情況審計調查、2003至2005年度全省退耕還林資金審計調查、2004至2007年度全省天然林保護工程資金審計、2005至2007年度全省生態林補償效益基金審計調查、南渡江昌化江萬泉河三大流域水污染防治資金效益審計調查等9個環境審計項目，積累了一定的實踐經驗。
我國正處在經濟轉型時期，可持續發展的觀念尚未在政府和企事業單位真正樹立，對經濟發展和環境保護的和諧發展不能全面、和諧地處理。同時，社會公眾環境意識淡薄，尚缺乏強烈的環境管理和環境審計需求，難以推動政府環境審計的廣泛開展。在這種情況下，政府環境審計往往因受到來自各方面的影響而難以實施。因此，目前政府環境審計仍然存在很多的問題，集中體現在“3個缺乏”和“3個矛盾”。
“3個缺乏”主要包括：一是從審計對象來看缺乏廣度。環境是一個復雜的系統，其包羅萬象，但從審計角度來看，環境審計主要涉及大氣、水、固體廢棄物和其他環境問題。荷蘭審計院在環境領域重點關注生物多樣性的減少、氣候變化、自然資源的過量開采、對居民健康的威助等方面；加拿大審計署2002年度對環境和可持續發展的審計報告主要報告以下內容：有毒物質的再生、聯邦境內各種污染源的處置、北方地區的廢棄礦井、生物的入侵、可持續發展戰略和公眾有權了解關于環保請愿活動的情況等。二是從審計內容來看缺乏深度。根據我國環境審計的實踐情況，環境審計主要包括環境政策法規執行審計、環保資金的籌集、管理和使用審計、環境管理系統審計、環境報告審計、環保投資項目審計和建設項目的環境審計6個方面，但對照所實施的環境審計項目，主要有環保資金的籌集、管理和使用審計、環保投資項目審計和建設項目的環境審計等3方面，其余3 方面還未涉及。即使是已涉及的3方面，也未能在績效情況、制度情況等審計內容上查深查透。三是從審計結合來看缺乏力度。環境審計與投資審計、市縣領導干部經濟責任審計等其他專業審計結合不夠，也未能建立環境審計協調機制。
“3個矛盾” 主要包括：一是風險矛盾，即審計數量與審計質量的矛盾。目前，政府環境審計范圍狹窄，重點基本局限于環保資金的合規性審計和財務收支審計。合規性審計主要是審查有關部門是否嚴格執行國家的環保政策、規章和制度；財務收支審計主要審查各部門環保資金的使用是否符合國家的規定，是否?？顚Ｓ?，有無資金擠占挪用或閑置現象。政府環境審計主體單一，主要是國家審計機關，內部審計部門和社會審計組織的參與程度較低。環境審計主體單一化既不能保證環境審計質量，也很難使環境審計發揮防范作用，因為人員有限，完成所有審計工作難度較大，只能把已經出現嚴重環境問題的項目列入審計計劃，使得事前監督薄弱，事后亡羊補牢，難以拓展環境審計項目的范圍，減弱了環境保護工作的力度。二是素質矛盾，即審計資源與審計任務的矛盾，也就是現有的審計資源與所承擔的審計任務不匹配。審計人員必須熟悉審計理論與實務、財會理論與實務、環境管理原理和環境管理方法，因為環境審計是環境管理學和審計學的一個分支，或在該領域中的應用。另外，環境審計離不開相關的法律、法規，需要對環境質量、環境成本和環境效益進行評價，因此，審計人員還要具備環境經濟學、環境法學、社會學、統計學和工程學等方面的知識。由于我國開展環境審計時間不長，絕大多數審計人員來自會計、審計專業，其他專業的審計人員很少，幾乎沒有來自環境類專業的審計人員，實踐中審計人員多是以財務、工程審計知識見長，對于環境審計缺乏必要的專業技術和手段等，離全面開展環境審計的要求尚有距離。三是技術矛盾，即審計效率與審計手段的矛盾。主要是指計算機審計在環境審計中尚未得到足夠的重視和嫻熟的運用，從而影響了審計效率的提高。
面對上述問題與矛盾，應圍繞生態省建設和可持續發展戰略，積極探索具有海南特色的政府環境審計，其工作基本思路是以促進經濟社會與環境協調發展，打造海南環境特色，建設“生態省”為目標，加強對環境資源政策執行和環境保護資金使用及效益情況的審計監督，在一定層面上服務海南又好又快發展。
政府環境審計應體現“一線兩點”的審計策略。“一線兩點”是指以預算執行審計為主線，以績效審計和計算機審計為支撐點。這三方面體現了審計基礎理論的三個基本概念，即審計對象、審計內容（方向）和審計方式（手段）。預算執行審計是財政審計永恒的主線，這已成為大家的共識，也是《審計法》要求之所在；績效審計是傳統審計向現代審計轉變的重要標志，如果不及時推行效益審計，“屢審屢犯”局面將得不到有效防止，審計的預防性和建設性作用也將無法得到體現；現階段，信息化的迅猛發展對審計發展、內部管理、技術方法、組織方式等將產生重要影響，我們不能將計算機審計僅僅停留在輔助性審計這一層面，這務必在我們的思想認識中給予校正。所以，“一線兩點”所體現的要求是政府環境審計要緊扣預算執行情況，關注效益效果效率，并創造條件運用計算機這一先進的技術手段。
政府環境審計應科學選項和立項，做到有的放矢。一是建立環境審計項目基本情況信息庫。及時跟蹤了解“十一五”環保規劃各個重點工程和項目的進展情況，掌握相關政策法規，為各個年度審計項目立項打好基礎。二是推行環境審計項目立項可行性調研制度。著重從審計的必要性、審計的難度、項目的風險、可能的結果、審計技術方法、力量配備等因素進行思考和評估，以保證審計項目立項的重要性、針對性和可行性，由此形成《審計項目立項可行性調研報告》。為此，我們已圍繞生態體系建設、水環境綜合整治和飲用水地保護、生態環境保護有建設工程與森林資源重點建設工程等4個主題，策劃了2008至2012年度23個環境審計項目，涉及退耕還林、森林生態效益補償、沼氣建設、污水廠及排水管網建設、水流域環境綜合整治工程等事項。
政府環境審計內容要努力實現由審查資金的真實合法向評價環保政策執行及其效果的轉變。在審計內容方面做到“三個緊扣”，即緊扣預算執行、緊扣項目管理和緊扣資金效益，同時重點關注環保政策制定的科學性、環保政策結構的合理性、環保政策本身的可操作性和連續性、環保政策執行中利益關系的合理性、環保政策資源的投入程度等方面。具體來說，一是評價環境保護資金活動的財務情況，對環境保護資金的籌集、使用及投資等內容進行審計；二是評價執行環境保護法規、標準、制度的合規性，對企業經濟活動和政府有關部門的業務活動是否符合有關環境保護法律、法規、制度等進行審計；三是評價企業或政府履行環境保護責任及環境保護工作業績的績效，如對環境保護項目計劃和目標執行情況，有關部門和單位環境保護政策的執行情況及環境保護機構的工作績效，環境保護投入和環境效益情況等進行審計。
政府環境審計應采取三種環境審計模式。一是以資金為導向的審計模式，即組織實施全省性環境保護專項資金審計或審計調查，還可在其他審計類型中突出對環境保護資金的審計或審計調查，如在市縣財政決算審計或市縣領導干部經濟責任審計中突出對對環境保護資金的審計，在評價經濟責任的同時，評價環境保護責任等；二是以項目為導向的審計模式，即組織實施某項環境保護項目建設情況審計或審計調查，如對污水處理廠或垃圾場建設情況進行審計，在某個重點建設項目審計中同時審查該項目落實“三同時”制度、環境影響評價制度等情況；三是以問題為導向的審計模式，即組織實施對環境突發事故處理情況的審計或審計調查。
政府環境審計要自覺地把環境理念融入各種類型的審計，發揮好審計評價對社會的導向作用。尤其是在領導干部經濟責任審計中，要加大環保方面的份額，對領導干部是否嚴格執行環境政策法規，發展經濟是否以犧牲環境為代價等作出評價，在其他各類審計中，要充分體現綠色GDP評價體系的精神，更多的考慮經濟活動中投入的環境成本，自然資產（包括環境）損失，將經濟增長與環境保護統一起來，綜合地反映國民經濟活動的成果與代價，引導領導干部增強環保意識，確?？沙掷m發展戰略的順利實施。
參考文獻
1．陳正興，《環境審計》，2001年，中國審計出版社。
2．陳琪華，《我國開征環境保護稅探析》，2007年，《中國審計》第九期，中國時代經濟出出版社。
3．馬志娟、稽婷，《政府環境績效審計模式探索》，2007年，《中國審計》第十二期，中國時代經濟出出版社。
4．翟挨才，《推動環境審計深入發展》，2008年，《中國審計》第二期，中國時代經濟出出版社。
5．郭啟民，《生態文明視野中的環境保護》，2008年，《中國審計》第二期，中國時代經濟出出版社。
6．常琪，《加強生態與環境審計是構建和諧社會的重要舉措》，2008年，《中國審計》第二期，中國時代經濟出出版社。
|
