近年來許多地方政府為加快基礎設施建設和城市改造步伐，政府負債規?？焖倥蛎?，一方面為地方建設提供了重要的資金支持，成為地方政府可用財力的重要補充，另一方面由于負債管理的不規范，有可能給地方財政安全帶來一定的隱性風險。如何通過深化政府負債審計促進政府健全負債管理、規避負債風險，充分發揮審計“免疫系統”的建設性作用，筆者認為，需要在審計中對以下問題予以重點關注。
摸清負債規模
政府負債是指由政府及其職能部門通過直接借入、提供擔保、土地抵押等形成的最終必須由政府償還的債務，除直接舉債外，還有政府為企業負債提供擔保、承諾函等形成的或有負債。目前地方政府負債主要包括以下四種形式：
一是地方政府利用政府信用直接向上級財政部門、金融機構借款形成的直接債務；二是專門成立各類國有獨資公司搭建融資平臺，由政府提供承諾或擔保舉借債務；三是利用政策性擔保中心等其他融資平臺為政府及其有關部門進行融資，實際上由財政兜底償還的債務；四是下一級政府即鄉鎮政府舉借的債務，實際上最終由本級政府財政負擔的債務。
目前政府負債客觀上存在舉債形式多樣、債務管理分散、各自為政的問題，導致地方政府對債務總體規模、存在的風險往往缺乏全局的掌控。為此，政府負債審計的首要任務就是摸清政府負債總體規模，及時發現苗頭性、傾向性問題，及早提出審計預警。因此審計中不僅要關注賬表資料，更要關注賬表之外的與政府負債相關的其他資料的審閱，即以政府負債的形式為審計范圍，以政府工作報告、會議紀要等資料為依據，以政府重大投融資建設項目為線索，拓展審計視野。如調閱政府辦公會議紀要，重點關注政府重大建設項目資金籌集的有關決定、土地出讓中被征地農民社保資金的落實渠道、財政部門與下級政府以及土地儲備中心、經濟開發區、建委等同級政府部門的往來中有無可能形成政府負債的相關內容等等，這樣才能真正摸清政府負債的總體規模，準確評估其潛在的風險。
評估負債風險
政府負債風險一旦形成并引發財政支付危機，將會危害地方經濟發展，損害政府信用。因此政府負債審計的第二個關注點是在摸清政府債務規模的基礎上，客觀地評估負債風險。
債務規模適當性的分析。主要利用負債率（直接債務余額與當年地區生產總值的比例）、債務率（直接債務余額與當年地方財政收入的比例）、償債率（年度應還本付息額與當年地方財政收入的比例）等指標，對政府債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，分析政府負債規模及增長速度，上述三項指標原則上分別不得超過10%、100%、15%。
債務結構分析。主要包括：一是債務償還期限分析。通過分析政府債務長、短期貸款的比重，還貸期分布狀況等基本情況，了解當年及未來幾年債務到期情況，關注是否存在債務集中到期情況。二是債務構成分析。重點分析現有債務總量以及當年新增債務總量中借新還舊的續借貸款的比重，如果借新還舊貸款的比重居高不下，那么說明該政府常常無法按期履行償債責任，負債逾期率高，償債能力低；同時因借新還舊的續借貸款利息負擔沉重，地方財政負擔會逐年加重。
償債資金來源分析。一般情況下地方政府的償債資金主要來源于土地出讓收入以及財政節余，其中土地出讓收益分析是償債資金來源分析的重點。一是分析土地儲備及出讓的總量及結構，即分析用于道路、廣場、綠地和辦公樓等基礎設施建設、工業用地以及可以產生資金增值效益的商業用地各自所占比重。如果商業用地出讓所占比重低，說明可用于償債的土地出讓增值收益低，政府償債能力會大打折扣。二是分析土地出讓收入的收繳是否足額、是否及時。
強化負債管理制度建設情況審計
政府負債審計的根本目的是促進政府健全負債管理，為地方經濟發展服務。因此強化負債管理機制建立、健全、有效情況的審計，并針對發現的問題認真分析原因，從制度、機制的層面上研究不斷完善政府負債管理的措施是政府負債審計的最終歸宿。
負債集中統一管理制度建立情況審計。主要關注：是否明確財政部門為政府債務管理的歸口部門；是否明晰管理職責和權限；財政部門是否按照責、權、利和借、用、還相統一的原則，建立政府債務管理的制度，界定舉債范圍、規范舉債程序、明確舉債責任。
負債統計報告制度建立情況審計。主要關注：政府負債項目的主管部門、財政部門是否定期報送政府負債統計情況；統計報告內容是否全面，如項目主管單位報告的內容是否詳細說明了項目進度、負債資金使用進度、項目盈利或虧損情況、已償還本息、逾期償還情況以及可能存在的償還困難，未來預計應償還本息情況以及債務償還計劃、償債資金渠道等。
負債預警機制的建立情況審計。主要關注：財政部門是否定期對政府負債的債務規模、結構和安全性進行動態監測和評估；是否針對潛在的風險制定了防范債務風險的措施及應急預案；在政府負債的負債率、債務率、償債率分別超過警戒線的情況下是否及時向政府報告等等。
償債準備金制度的建立和管理情況審計。主要關注財政部門是否按照規定比例建立償債準備金，并對償債準備金實行專戶管理、單獨核算；償債準備金的動用是否符合相關財政法規的規定。
總之，政府負債是一個比較復雜的問題，各項規范性法規、制度處于逐步制定、完善過程中。深化地方政府負債審計，維護財政安全，需要在現有條件下，積極研究探索政府負債的基本形式和相應的審計方法和途徑，逐步嘗試由單一負債項目績效審計到政府負債總體績效審計，為地方政府加強負債管理提供更多的參考意見和建議，推動政府負債納入預算管理，接受人大監督。 （作者單位：劉晶 天津市河東區審計局；資料來源：2009年4月1日《中國審計報》）
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