財政預決算審計是《審計法》賦予審計機關的基本職能，是國家審計的永恒主題。在維護經濟秩序、推動財政改革、促進社會和諧發展等方面發揮著積極作用。同時，財政預決算的審計情況和結果，也是各級黨委、政府、人大以及社會公眾關注的焦點之一。從某種意義上講，財政預決算審計工作的好壞，決定著審計職能作用的發揮程度，進而決定著整體審計工作的成功與失敗。近年來，隨著我國財政體制改革的深入和公共財政框架的建立，對審計機關來說，結合公共財政逐步建立和完善的實際，立足實踐，拓展思路，從理論的層面不斷研究深化財政預決算審計的新思路、新方法，已成為進一步發揮國家審計“免疫功能”作用的必然選擇。各級審計機關圍繞財政預決算審計這一主題，不斷研究和改進工作方法，強化領導，加大力度，突出重點，協調聯動，使財政預決算審計不斷深化和加強，實現了年年都有新角度，年年都有新突破。筆者根據多年來財政預決算審計工作實踐，結合形勢的發展變化對審計工作的新要求，就新時期深化財政預決算審計，談點自己的見解，僅供探討。
一、財政預決算審計必須在強化真實性、合法性審計的基礎上將審計重點轉移到財政資金的效益性上來。
眾所周知，對財政收支、財務收支以及經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審計，是審計工作的統一整體。真實性、合法性審計是審計工作的基礎目標，效益性審計是建立在真實、合法審計基礎之上的更高層次的目標。近年來，隨著財政預決算審計工作的進一步深入，各級人大和政府對財政預決算審計工作越來越重視，對審計工作給予充分肯定的同時，也寄予了更高的期望，提出了更高、更嚴的要求。審計機關如何面對新形勢，迎接新挑戰，與時俱進地開展好審計工作，已是擺在各級審計機關和廣大審計干部面前的一項亟需突破的課題。過去那種以查錯糾弊為重點的審計思路，已不能滿足社會對審計職能作用的更高要求。實踐證明，開展效益審計是從揭露和糾正表面問題向解決深層次問題和矛盾的轉化，是傳統審計的深化和升級，是審計質量和職能作用的再提升。實施財政效益審計，應該說是社會公眾對公共資源實行有效監督的需要；是國家不斷完善投資管理體制，正確制定各項經濟政策的需要；是各級政府改進宏觀管理，嚴格依法行政，加強自我監督的需要；也是促進審計自身發展的需要；是當今世界政府審計發展的必然趨勢。效益審計的最終目標是促進被審計單位改進管理和提高效益。因此，在以效益為審計目標的前提下，審計人員不再單純的滿足于對存在問題進行列舉，而必須對所發現或暴露的問題進行深入細致的調查分析，找出問題形成和存在的原因、危害，揭示經營、管理等方面的成績和失誤，探索提高或改進的方法與途徑。當前深化財政預決算審計，突出需要解決的問題應該是轉變審計人員的觀念。要把“揭露損失浪費、檢查目標實現、分析制度缺陷、預告潛在風險”作為財政預決算審計的重點內容，注重追蹤運行過程，把“違規違紀是問題，效益不高，管理不善，機制、制度不健全同樣是問題”的理念貫穿于審計的全過程，建立起“效益審計為主，真實性審計為基礎，合法性審計為補充”的新型財政預決算審計模式。
二、深化財政預決算審計必須以建立健全和創新審計工作機制為依托。
長期以來，由于對審計職能定位存在偏頗，不少審計機關一直把發現和揭露問題、處理處罰作為審計工作的最終目標，這種目標定位，與真實性、合法性審計是相輔相成的。隨著效益審計的開展，必須改變過去以發現問題和處理處罰為最終目標的審計監督方式，大力推行發現和揭露問題、處理處罰、落實整改相結合的“三位一體”審計工作方法。其核心是：“審計發現問題是基礎，揭露問題和處理處罰是手段，落實整改是目的”。這一方法主要針對過去審計工作重在揭露問題和處理處罰的思維定式中存在的缺失，把落實整改作為審計工作的終極目標，融入到審計工作之中，真正把監督與服務有機的結合在一起，切實解決發現和揭露問題、處理處罰及抓好整改落實相互脫節，背離審計宗旨的問題，促進審計工作質量的進一步提升，充分發揮審計的職能作用。具體做法是，將審計發現和揭露問題、處理處罰、落實整改作為審計工作的三大目標，并將這三大目標分別落實到審計組、審計機關和包括審計機關在內的政府相關部門，形成一種既各負其責，相互配合，獨立性與融合性相統一的工作機制。發現和揭露問題的責任重點在審計組，處理處罰的責任在審計機關，落實整改的責任是包括審計機關在內的與政府督辦、監察部門、財政部門等相互配合的聯動組織。
這樣就從根本上解決了長期以來因片面強調審計的獨立性，而形成的孤掌難鳴的問題，這也是在現行審計體制下最有效發揮審計職能的最佳方式，是審計“免疫系統”功能作用實現的有效保證。推行“三位一體”審計工作機制，可以達到三個目的：一是豐富審計工作內涵。多年的審計實踐證明，發現和揭露問題、處理處罰只是審計工作的兩個方面，把審計的全部工作局限于這兩個方面，顯然是不完整的，而且長期下去，必然影響審計職能作用的正常發揮，使審計工作失去生命力，而把落實整改作為審計工作的終極目標，既加大了審計工作力度，提高了審計工作效果，也增強了審計工作的完整性，嚴肅性，權威性。使審計工作克服過去“半拉子工程”的不良形象。二是更加充分地體現審計工作指導方針。長期以來，審計工作一直堅持“依法審計，服務大局，圍繞中心，突出重點，求真務實”的二十字方針，但實際工作中，由于工作機制的不完善，使這一方針并未得到充分的落實，比較突出的問題是強調處理處罰多，主動服務的少；強調本職工作多，自覺維護中心工作少；強調條條框框多，開拓創新和大局意識欠缺?！叭灰惑w”工作法正是從根本上解決監督不到位、服務不到位、貼近中心不到位的問題，真正使審計工作實實在在的按照二十字方針實現審計的既定目標。三是提高審計的社會影響和地位。審計作為行政執法機關，由于工作機制長期不健全，一直被人們認為是專門挑毛病的，加之地方審計經費長期得不到保障，一些地方審計機關不得不把審計處理處罰作為審計執法的主要目標，以求通過多罰款、多創收，來保障審計機關經費開支，使本應該比較超脫的審計執法帶上了部門利益色彩，偏離了審計執法的宗旨。從而在社會上出現了審計就是單純的挑刺、罰款的錯誤認識?！叭灰惑w”審計工作法，通過完善審計工作機制，使人們進一步認識到，審計不是為了罰款而處罰，審計的目的在于糾正和規范；在于維護經濟秩序，凈化經濟環境；在于促進依法行政，依法理財，依法經營，依法開展經濟活動。通過將這一機制貫穿于財政預決算審計的全過程，進而使財政預決算審計監督提高到一個新層次，上升到一個新高度，使審計工作效果更加突出和明顯。
三、財政預決算審計必須堅持正確的審計策略為指導。
正確的審計策略是審計成功的有效保證。在財政預決算審計中，策略問題尤為重要?？偨Y多年的審計實踐，財政預決算審計應積極推行“三入手”的審計策略。
一是堅持從要害入手。財政預決算審計往往面對的是一些財大氣粗的單位。但越是財大氣粗，也正反映出這些單位內部需要規范的問題較多。因此，在審計中要特別注意查處那些被審計單位欺上瞞下，怕暴露，自己搗鼓的事情，查處那些決策失誤，損失浪費，管理不善，效益低下等政府和公眾關注的問題，真正刺痛被審計單位的疼處，使其從心理上處于被動，克服傲氣，主動配合工作。實踐證明，審計審的越深越透，揭示的問題越深刻，就越能發揮審計監督的職能作用，就越能樹立審計的權威，就越有利于處理審計與被審計單位的關系。
二是堅持從重點入手。做任何工作都要有主有次，突出重點。財政預決算審計牽扯面廣，涉及項多，更應注意把握重點。就審計對象的確定來講，要重點選擇那些組織預算執行，參與預算執行、握有資金調撥權和管理使用大額財政資金的部門和單位；就審計內容來講，要重點放在民生項目資金的管理和使用，重點項目建設資金的管理和使用，檢查收支的真實性、合法性，客觀公正地評價財政資金的使用效益，揭露財政資金管理上的漏洞，嚴肅查處越權安排和使用財政資金，收入征管不到位，擠占挪用專項資金，截留預算收入等問題方面。因為這些問題都是黨委、政府、人大領導非常關注而又非常想弄清楚的問題。以此突出財政預決算審計的高層次，引起各方面的重視，進而使黨委、政府、人大理解審計，利用審計，支持審計，為審計撐腰說話，使財政預決算審計更上一層樓。
三是堅持從服務入手。財政預決算審計，其指導思想的核心是服務于政府加強財政管理，服務于人大加強對財政的監督，服務于黨委抓好中心工作，服務于公眾參與國家管理。從這個角度講，審計結果是否為黨委、人大、政府所利用，是否為公眾所接受，是衡量財政預決算審計成敗的關鍵。因此，財政預決算審計既要搞好常規性審計，又要摸清每一個時期黨委、人大、政府的工作脈搏，摸清公眾關注的焦點和熱點，并結合公共財政體制的建立和改革，高度關注財政在本級地方經濟調控方面的“越位”、“缺位”點，使財政預決算審計工作溶于黨委、政府的重點工作之中，充分利用審計的職能，從宏觀的高度查問題、找差距、尋方法、提建議。堅持從服務入手，要特別關注在經濟發展和改革過程中出現的，適應經濟發展實際需要但卻與現行法規不符的現象與做法，即合理性與合法性之間的矛盾問題，堅持用科學發展觀的理論和鄧小平“三個有利于”的標準，衡量具體問題，提出解決辦法。只有這樣，審計才會不唱獨角戲，才能使審計的職能作用充分發揮出來。
四、財政預決算審計必須準確把握點、線、面、層的關系不斷改進審計方法加大延伸審計的力度。
每一個審計項目的具體情況有可能千差萬別，但任何審計項目都可以從點、線、面、層的角度進行把握，財政預決算審計亦是如此。
所謂點就是抓審計重點，即財政預決算審計的關鍵點。要繼續以財政、稅務部門審計為源頭，突出財政收入、財政支出的真實性、合法性審計，重點關注財政支出的效益性。所謂線就是抓住資金鏈條，明確審計的主線。當前和今后一個時期，要重點牽住預算內資金的收入、撥付、使用，預算外資金的收入、撥付、使用，專項資金的收入、撥付和使用三條主線進行審計。要從過去單純的結果審計，向資金運動的全過程審計轉變。所謂面就是要擴大審計的覆蓋面，使審計結論更加客觀、真實、全面。當前，特別是基層審計機關，普遍存在著人員少與工作量大的矛盾，使財政預決算審計覆蓋面偏低，揭示問題存在片面性，這是當前財政預決算審計急需解決的問題，尤其是對預算執行單位的審計，應盡量使審計覆蓋面擴大到30%左右；財政撥款資金審計面提高到80%以上。所謂層就是要拓展審計層次，要在抓好一、二級預算單位審計的同時，加大預決算延伸審計力度，對稅費收入審計可以利用審計抽樣技術，延伸到具體征管單位和有關稅費繳納人；對財政支出資金特別是專項資金的有關支出，要實行逐級延伸，資金撥付到哪里，審計延伸到哪里，縱向到底的審計方法，確保財政預決算審計的實際效果。
通過對點、線、面、層的全方位審計，使被審計單位的財政預決算情況，財政財務收支情況，內部控制和管理情況，立體的、毫無遮掩的暴露在陽光下，展現在公眾面前。準確把握點、線、面、層的關系，一個重要的方面就是要樹立一盤棋的思想，搞好協調聯動。這既包括審計機關內部各業務組之間的協調聯動，也包括審計系統上下級審計機關的協調與聯動，以及本級相關部門之間的協調聯動。要不斷改進審計方法，加強財政預決算審計與其它審計項目的聯系，做到財政預決算審計與有關部門財務收支審計相結合，與專項資金審計相結合，與投資審計相結合，審計與專項調查相結合，大力開展計算機輔助審計，積極開發網絡審計，增強審計機關在信息化條件下實施審計監督的能力，通過與財稅部門建立起信息互動平臺和聯網審計平臺，及時掌握各項財政資金的預算編制、執行和管理情況，促進并逐步形成事前預警、事中監管、事后審計有機結合的監督機制。
這樣，通過一條龍式的審計，系統式的審計，聯網實時審計等，使財政預決算審計能夠及時跟進改革后財政資金管理模式的變化，使審計揭示的問題既具有普遍性、前瞻性，又具有典型性、及時性，既從機制、體制問題上找原因，又從主觀上、管理上找差距，既從宏觀上分析問題，提出建議，又從微觀上發現薄弱環節，制定針對性措施。真正發揮財政預決算審計在加強經濟監督，完善依法理財，促進民主管理，建設和諧社會中的龍頭和服務作用。（河北省青縣審計局 王守富）
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