中國審計學會“深化財政審計專題研討會”于2010年6月17-18日在北京召開，20余位來自部分省、市審計機關，署業務司、特派辦和派出局的領導參加了此次會議。與會代表圍繞當前財政審計工作面臨的形勢和要求、財政審計工作的經驗和存在的問題、進一步深化財政審計工作的目標和方式方法，以及深化財政審計工作應遵循的原則及應采取的措施等，進行了深入而熱烈的討論，會上提出的一些觀點為新形勢下如何深化財政審計提供了有益的啟示?，F將他們的研討材料選登、摘登如下：
關于制定財政審計目標的一點思考
審計署上海特派辦 盧家輝
實踐證明，干任何工作、任何事都離不開思路和目標，思路決定出路，目標決定結果?？茖W制定財政審計目標，為財政審計提供正確的引導和目標追求，是需要不斷研究和深化的重要課題。本人從實踐中體會到，當前在制定財政審計目標方面，存在的問題和薄弱環節主要有：一是過于強調宏觀，目標“高大空”缺乏可操作性；二是過于強調求全，目標范圍“寬廣散”，重點不突出，審計結果缺乏力度和深度；三是過于強調統一，目標制定一般圍繞一個方案、一套表格、一種形式，缺乏區別對待，制約了審計的主動性和創造性。對此，談一點個人的體會和思考。
一、科學制定財政審計目標，做好四個結合
（一）注重審計目標適應性與可操作性的結合
財政審計是法律賦予審計機關的基本職能，它在發揮審計免疫系統功能，促進財政改革和國民經濟健康發展等方面都起到了積極作用。但隨著我國財政經濟體制改革的不斷深入，財政工作出現了許多新問題、新情況，這就要求制定之相適應的財政審計的目標。目前財政審計目標往往過多地盯在財政部門自身的違規問題上，審計報告往往涉及管理體制中的深層次問題則反映得不夠透徹，對促進加強預算管理的指導作用不大。有些財政審計目標與實際情況脫節，使得財政審計的可操作性不強。財政審計如何與瞬息萬變的財政改革相適應，我想：在制定審計目標時，首先必須堅持法律法規為基礎，在任何情況下都不能脫離依法審計；其次，緊跟和適應國家宏觀調控政策措施的總目標；再者，要滿足微觀運行和財政資金安全、有效的需要。只要很好地適應了經濟社會發展的需要，財政審計才能有的放矢，才能在實踐工作中更具可操作性，進而做到：一是圍繞國家宏觀調控政策措施總目標，對各審計目標進行細化、歸類重組，制定出綜合性、多層次的審計子目標。二是強化財政審計目標的政策性與資金性的結合。三是不斷開拓和創新財政審計目標，適應經濟社會發展的實際需要。
（二）注重審計目標實用性與建設性的結合
隨著財政體制改革的不斷推進，部門預算、國庫集中支付、政府采購等制度相繼建立與完善。面對財政職能變革的新情況、新問題財政審計還需要深入細致的審計和研究。財政審計目標要具有實用性，就是要通過某項財政審計實現推進、促進某項政策、制度和機制的發展和完善，以發揮審計的建設性作用。如何更好地實現財政審計的實用性與建設性目標的結合呢？首先，我們可以尋求財政審計與金融、投資等其他專業審計的結合，因為當今經濟社會的發展和國家宏觀調控均具有較高的關聯度，并非只能通過某一方面因素的審計就能夠實現其功能。比如，宏觀經濟政策一般是財政與金融政策的權衡和統一的結果。其次，將財政審計與效益審計相結合。在以真實性、合法性審計為基礎，以審計財政性資金為主要內容的同時，分析評價資金使用的經濟效益和社會效益，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性。第三，將財政預、決算審計與專項資金審計及專項審計調查相結合。充分利用審計調查方法靈活、便于操作、易于深入的特點，對有關涉及民生政策和重大決策的落實情況、中央和省級專項資金的管理使用情況進行審計調查，注意分析和解決專項資金運行中存在的深層次問題，分析產生問題的原因，提出審計意見和建議。
（三）注重審計目標的敏感性與可持續性的結合
目前，我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段，這都需要財政審計目標應當具有敏感性，同時，改革與政策是一個長期而持續的過程，因此，財政審計目標還要注重敏感性和可持續性的結合。在具體目標的制定上，可以從以下幾個方面進行探索：一是規劃好財政審計的中長期目標、短期目標和臨時性目標的關系。二是建立與財政審計有關的監測系統，緊跟財政體制改革的步伐，保證財政審計目標的敏感性。三是建立財政審計目標的“滾動目標體系”，制定的目標不是審一次，審一年，而是連續審多次，審多年，集中一段時間解決1到2個問題，保證財政審計目標的可持續性。
財政審計是國家審計永恒的主題，建議選擇若干個審計目標，利用2至3年或更長的時間研究解決財政體制改革甚至是經濟體制改革中的某些迫切問題，以求實效。
（四）注重審計目標的多元化與層次化的結合
我國幅員遼闊、地區之間差異大，在財政審計目標的制定上也應當考慮財政審計的這種多元化。因此，要在制定審計目標時，注重以下幾個問題：一是制定財政審計目標時，要考慮至中西東部經濟發展水平、財政狀況等方面因素，制定的審計目標要體現地域的多元化、發展的多元化和改革目標的多元化。二是制定財政審計目標時，要考慮一個地區不同級次、不同范疇和不同特色的實際，在各層次上反映問題，確定目標。三是允許同一審計項目特色化目標的制定，以實現多元化和層次化的緊密結合。
然而，這與目前的考核還存在著一定的矛盾，因此，如何調整，以最大限度激勵審計人員的創造性和開拓性，這還得加以權衡和考慮。
二、實現財政審計目標和財政審計內容的協同，突出三個重點
（一）注重財政審計目標的制度性
無論財政預算編制，財政預算執行，還是提高財政資金的使用效益，都需要制度來保障、規范和約束，因此，審計機關在揭露預算執行過程中存在的問題和揭露經濟犯罪的同時，還要加大對國家財政預算管理制度改革措施執行情況的審查力度，從體制、政策、法規、管理方面分析原因，提出對策，促進有關部門的研究解決。
（二）注重財政審計目標的民本性
《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》確定審計工作的總體目標是把推進法治、維護民生、推動改革、促進發展作為審計工作的出發點和落腳點，充分發揮審計保障國家經濟社會運行的“免疫系統”功能。所以，我們要把民本思想貫徹到財政審計之中，要注重民生工程、注重民生項目、注重民生資金，把人民群眾的錢看好、用好。只有注重財政審計目標的民本性，財政審計才有很強的生命力。
（三）注重財政審計目標的集合性
“財政資金走到哪里，審計就跟進到哪里?！边@說明圍繞財政資金的運行是制定財政審計目標的基礎。在安排年度審計項目計劃時，要以財政審計為龍頭，將行政事業單位財政、財務收支審計、經濟責任審計、專項資金審計、建設項目審計列入財政審計的范圍，將部門預算編制審計內容結合到專業審計之中，在專業審計過程中，進行部門預算執行審計，對財政審計內容進行集合，實現資源共享，既避免不必要的重復檢查，又提高審計工作效率。
三、探索財政審計目標與財政審計的方式方法的統一，提升財政審計的水平和層次
財政審計不能就賬論賬，就賬論事，而應當就問題論道理、論管理、論制度、論改革，要有嚴謹求是的態度，站在宏觀角度對審計發現問題和情況進行分析和提煉。抓住關鍵問題和本質問題，善于從眾多零散的問題中，篩選出真正具有代表性、規律性的東西，在總結歸納的高度和深度上下功夫，防止就事論事，滿足淺嘗輒止。要透過現象看本質，挖掘產生問題的根源，提出解決問題的方法。從前瞻性、戰略性高度看待財政審計，探索財政審計的方式方法，提升財政審計成果的利用層次。
（一）以財政大格局審計為核心，構建“統分結合、講究時效、重點跟蹤”的財政審計體系，甚至有必要對現有審計機關內設機構進行科學劃分及整合，以利財政大格局審計方式的形成和運作。圍繞政府和人大對“兩個報告”的要求，財政審計應科學安排審計項目，合理組織審計資源，在對財政資金收支的整體狀況進行檢查評價的基礎上，對財政經濟運行中的熱點問題以及潛在的財政風險等及時安排力量進行調查研究，同時注重對國家重大經濟決策的貫徹執行進行全面跟蹤，有效發揮審計免疫系統功能。
（二）轉變審計觀念，改進審計方法，加大成果反映，跟蹤落實整改。圍繞審計的總體思路和目標，一是要徹底轉變審計觀念，從傳統的揭露問題、查錯防弊轉移到注重從宏觀上考慮問題，從機制、體制上分析問題，并合理中肯、實事求是地提出建議；二是要改進審計方法，實現由“賬本審計”的傳統審計方法向以計算機審計為核心內容的現代綜合性審計方法轉變；三是要加大成果反映，將審計報告的整體性與信息簡報的時效性相結合，多層次提煉和反映審計成果；四是要跟蹤落實整改，要把對審計整改落實情況的檢查作為一項重要工作來抓，能整改的事項要求立即整改，分期整改、不能整改的事項，審計部門要加強跟蹤，落實具體措施；五是要及時總結和交流經驗，相互促進、相互推動，不斷提高財政審計工作水平。
（三）提高對財政審計的“廣義性”認識，通過多種審計方式去實現審計目標。從廣義上講，財政審計涉及所有與財政資金有關的范疇。比如，預算執行審計、財政決算審計、財政專項資金審計、投資審計、經濟責任審計和績效審計均涉及廣義的財政審計。如何在法律框架下，依法審計，最大程度地實現財政審計目標的總體性和綜合性哪？這就需要在方式方法上進行探索。如，在預算執行審計中可以探索上審下和同級審的結合，中央轉移支付等財政專項資金審計中可以探索績效審計和投資審計的結合，經濟責任審計中可以探索政策落實情況審計和財政、金融和投資多類型審計的結合。
此外，還要在審計中注重三個協調：一是注重范圍與時間的協調，避免大而全和時間無法保證質量現象的發生。二是注重審計點與面的協調，避免個別推斷總體的錯誤邏輯推理。三是注重典型性與普遍性的協調，提高審計成果的說服力。
現階段財政審計目標及深化途徑
武漢特派辦 陳彥青
近幾年來，財政審計在理念上經歷了從一體化到大財政再到大格局的不斷深化的過程；從審計形式和內容上經歷了以收入審計為主，轉向收支并重以支出審計為主，直到當前以全部政府收支為主，以財政政策為導向，以財政資金流向為主線，以維護財政安全，促進經濟發展方式轉變，充分發揮國家審計“免疫系統”功能為目標的不斷深化的過程。財政審計目標逐步深化并不斷深化和完善，當前由免疫系統理論指導的財政審計大格局運行模式下的財政審計目標如何定位和進一步深化，事關財政審計大格局的整體推進和有效實踐。
一、財政審計最高目標是維護國家財政安全
財政安全是國家社會經濟安全的核心，國家審計免疫系統理論客觀上要求國家財政審計的最高目標就是維護國家財政安全。維護國家財政的正常運轉，推動經濟社會又好又快可持續發展，這也是財政審計工作的出發點和最終目的。
影響國家財政安全的因素來自政治經濟社會的方方面面，體現于政府收支和政府資金運動的全過程，要實現財政審計目標必須采用大格局的財政審計模式，運用系統的、完整的、有序的審計方式和方法，實現財政審計向大格局的審計模式轉型，通過財政審計大格局，最終要實現審計工作的“四個轉變”：一是在審計內容上從關注財政一般預算資金向全方位關注政府性資金轉變；二是從審計范圍上從財政收支審計并重向政府公共財政審計轉變；三是在審計方式上從以真實合法性審計為主向真實合法性審計與績效審計并重轉變；四是載審計成果運用上從側重解決微觀層面的問題向注重研究宏觀層面的體制機制問題轉變。
二、財政審計的中期目標（或中介性目標）是推動建立公共財政體系以及運行機制
影響財政安全的內生因素就是財政體制和運行機制問題，財政既是國家分配和配置資源的手段，也是宏觀調控的手段之一，社會收入分配和資源配置，以及宏觀調控是否有效，取決于財政體制和運行機制是否科學有效。建立社會主義公共財政體系是社會主義市場經濟體制改革的客觀要求和必然選擇。黨的十六大確定我國必須建立公共財政體系，推進基本公共服務均等化，這既是財政改革的目標，也是財政審計的目標，財政審計通過推動公共財政體制和機制的建設，促進財政體制由建設型財政向民生型財政轉變，進而實現維護財政安全的最終目標。
公共財政的核心就是著力推進基本公共服務均等化，主要基于以下三點：
第一，推進公共服務均等化是解決我國目前基本公共產品稀缺，實現社會公平正義的重要途徑。建立和完善機制公平、機會公平、規則公平等社會公平保障體系，解決市場公共產品供給失靈的問題，實現十七大提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的公共服務目標，切實改變目前經濟發展和社會發展不均衡，城鄉之間、區域之間不均衡，社會階層之間不和諧的問題。
第二，推進公共服務均等化是深化政治和行政管理體制改革，建設服務型政府的需要，公共財政是服務型政府的重要標準，通過建立公共財政體系，實現公共服務均等化，是調整財政收支結構，衡量政府績效的新理念、新導向。
第三，推進公共服務均等化是轉變經濟發展方式，促進和諧社會建設的主要舉措。當前，我國消費對經濟增長的貢獻率低，GDP增長主要依靠投資和出口拉動，其根本原因是社會收入分配不平衡，公共服務產品供應和消費不足。大力推進公共服務均等化和產品供給，有利于發展方式的轉變，有利于國民素質的提高，推動經濟增長主要依靠物質資源消耗向主要依靠科技進步、自主創新轉變。
因此，把推進公共財政體制改革，實現公共服務均等化作為財政審計的中期目標（中介目標），符合財政體制改革目標，符合我國經濟社會發展方向。
長遠目標和中期目標可以綜合概括為“改革、管理、績效、安全”。
三、當前影響公共財政體系建設的突出問題
實現和深化財政審計目標，必須做到通過審計深入分析和揭露當前財政體制機制中存在的突出問題，提出有針對性的解決辦法，引起國務院和相關部門重視并加以解決。
這幾年的審計發現，當前影響我國公共財政體系建設突出的，帶有全局性和宏觀性的問題有以下幾個方面：
一是財政法律體系建設滯后且不完善，難以真正做到依法理財，如預算法還需進一步修訂完善，稅收和轉移支付等方面法律缺失等。
二是政府預算體系不完整、不透明?，F行政府預算分為一般預算、基金預算、預算外專戶預算三個部分，此外還有部門預算，預算口徑、內容、核算等方面都不完善，難以做到公開透明。此外部分財政資金游離于中央金庫管理體系之外，不利于國庫資金管理的有效性和完整性。
三是政府會計制度不健全、不科學。政府資產負債管理機制尚未建立，政府財政信息統計報告制度缺失，不利于政府資產和負債的管理。
四是政府利用財政和財政信用參與國民收入分配和社會資源配置的秩序較為混亂。如，稅收結構、稅收負擔不合理，財政支出結構不合理，政府通過財政支出手段過度干預企業資源配置，利用財政信用直接或間接進入競爭性行業，自行制定與中央政策不符的地方財政政策，采取補貼、補助、獎勵等優惠政策招商引資，過度干預市場，引起區域間不當競爭，浪費社會資源等。
五是政府間財權與事權不匹配。政府經濟責任劃分不清晰，責任目標不明確，政府調控經濟的方式、手段缺乏法律約束。
四、深化財政審計的途徑思考
當前深化財政審計面臨的形勢表現為三個不適應：
一是政府調控經濟的手段越來越注重運用財政政策和貨幣政策以及其他經濟政策，這就從客觀上要求我們財政審計必須對這些宏觀調控政策的效果進行跟蹤審計，但是我們的審計能力還不能完全適應這種要求。
二是政府在財政資金的籌措和運用上，由單純的一般預算資金轉向全口徑的政府性資金，而我們目前財政審計比較習慣于審計一般預算資金，審計范圍還不能完全適應這種變化。
三是財政改革和財政政策正在向以公共服務均等化為核心的公共財政轉變，而我們的審計目標和審計計劃安排還不能完全適應這種轉變。
針對當前面臨的上述形勢，必須堅持免疫系統理論指導下的財政審計大格局審計思路，建立“三套報表一起審、三駕馬車一起跑、三股力量一起上”的大格局財政審計模式，深化財政審計工作。
一是在審計范圍上，三套報表一起審，即將一般預算、基金預算、預算外專戶資金等全部政府資金納入審計范圍，從根本上解決當前只注重一般預算執行以及一般預算和部門預算不一致的問題。
二是在審計組織方式上，三駕馬車一起跑，即將中央預算執行審計、省市長經濟責任審計和財政專項資金審計作為財政審計的基本框架。每年的11月至次年的4月完成中央預算執行審計任務，5月至10月開展省市長經濟責任審計和專項審計或調查。
三是在審計資源整合上，實行審計署派出局、特派辦和地方審計機關三股力量，圍繞上述三大項目統一安排，聯合作戰，同時建立派出局和特派辦之間、審計署和地方審計機關之間審計信息交流互換平臺，做到資源共享，計劃統一，協調聯動，避免重復審計，各自為戰。
四是增強財政審計計劃安排與財政改革和國家宏觀政策的吻合程度，提高審計計劃的科學性、針對性、時效性，提高審計的主動性，避免臨時性和隨意性。同時，適當增加特派辦制訂計劃的自主權，將計劃制訂和執行的責權利有效結合起來，提高審計質量和審計成果。
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