中國審計學會“深化財政審計專題研討會”于2010年6月17-18日在北京召開，20余位來自部分省、市審計機關，署業務司、特派辦和派出局的領導參加了此次會議。與會代表圍繞當前財政審計工作面臨的形勢和要求、財政審計工作的經驗和存在的問題、進一步深化財政審計工作的目標和方式方法，以及深化財政審計工作應遵循的原則及應采取的措施等，進行了深入而熱烈的討論，會上提出的一些觀點為新形勢下如何深化財政審計提供了有益的啟示?，F將他們的研討材料選登、摘登如下：
關于深化財政審計的兩個問題
財稅海關審計局 趙保林
一、圍繞公共財政框架設計財政審計目標和思路
（一）計劃經濟時期的財政和財政審計
計劃經濟時期的財政首先強調的是分配職能，主要是政府與企業之間、中央政府與地方政府之間的分配，如利改稅，分灶吃飯體制，劃分稅種體制，劃分稅種、核定收支、分級包干體制。其次是監督職能。財政審計相應側重的也是財政分配過程中存在的問題和政令統一問題，如減免稅問題，侵占上級財政收入問題等。當時，審計每年參加稅收財務物價大檢查，極少關注預算支出和財政政策實施情況。這一時期財政審計目標可概括為“監督分配秩序、維護政令統一”，審計對象側重于財政收支，審計內容特別關注的是財政收入的真實性、合法性。1994年“分稅制”后直至實行公共財政改革前也基本未跳出這個圈子。
（二）圍繞建立和實行公共財政制度來設計財政審計目標和框架
1998年我國正式提出建立公共財政的改革目標，隨著財政的“公共性”日益凸顯，財政審計的視野也逐步拓寬。
公共財政是建立在“公共產品”和“市場失靈”理論基礎之上的，其本質特征是滿足社會公共需要，它是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。公共財政的特征包括公共性、非盈利性、調控性和法治性。公共財政的基本職能有資源配置職能、收入分配職能、調控經濟職能、監督管理職能。而公共財政的框架由政府支出制度、政府收入制度、公債制度、政府預算制度、社會保障制度、財政政策制度、財政體制和財政管理制度等所構成。公共財政改革目標的提出，使我們對“財政”和財政審計有了重新認識。
財政，既有“財”的問題，又有“政”的問題，財里有政，政里有財。財政審計的目標絕不僅僅是依法聚財、用財、理財的問題，還有一個政策或依財施政問題。財政是一種分配和再分配手段，也是一種政策或施政工具，不單純是一個經濟概念，也屬政治范疇。財政決定著政府活動的范圍和方向，有政治活動的地方就有財政的影子，財政活動也折射出政府如何履行職責以及履行的結果（效果）如何。例如，社會保障支出不單是支出問題，還是政府如何促進社會公平、正義與和諧的問題；教育支出也不只是看用于教育的支出規模有多大、是否真實合法，還要看培養了多少人才、教育資源配置是否公平合理等等。因此，財政審計不能就財政論財政，還需要通過財政審計看政府及其部門和有關單位履行職能、執行政策情況。
本人傾向于圍繞公共財政框架建立財政審計的長期（戰略）目標和思路框架，圍繞現實需要建立財政審計的近期具體目標和內容體系。從長期看，就是通過審計促進建立具有公共性、非盈利性、調控性和法治性特征的公共財政制度，并推動政府和有關部門認真履行公共財政職能，提高財政績效。從近期看，就是通過審計，促進加強財政管理，推動財政改革，監督財政政策有效落實。促進加強財政管理：服務人大、政府和社會公眾的需要，促進加強財政的規范化、法治化、民主化建設，關注財政安全，加強中央和地方財政收支的日常監督管理。推動財政改革包括推動稅制改革、財政體制改革，建立完整的政府預算體系和政府資產負債等財務報告體系。監督財政政策有效落實涉及監督調結構、促發展、惠民生有關財稅政策的落實，如促進經濟轉型升級、“三農”、社會保障、科技創新（培植新的經濟增長點）、教育、醫療衛生等財稅政策的落實。
因此，以中央財政收支審計為例，財政審計內容體系應包括預算收入的真實、完整、合法性審計（稅收及關稅、非稅收入、債務收入審計）；支出審計，包括中央本級支出（中央政府直接投資、部門預算支出、其它財政專項資金支出等）和補助地方支出（轉移支付、專項補助等）審計。財政審計又可分為政策層面審計或審計調查和技術層面審計。政策層面審計或審計調查，如調整結構、促進消費、轉變經濟增長方式、提高經濟增長質量相關財稅政策落實，與民生和公共服務有關的財政支出結構調整，地區間均衡發展政策落實等；技術層面審計則指的是財政收支的真實、合法、績效審計。
還需要指出是，實行政府績效預算恐怕是將來預算改革的一個趨勢，財政部正在進行相關研究和試點。有研究報告指出績效預算的核心是把績效管理引入預算管理，是結果導向型預算；績效預算的宗旨是實現預算管理科學化；績效預算是在原有預算制度基礎上升成的改革；績效預算最大的作用是推動行政管理體制改革深化；績效預算本質上屬于分權化改革。近年來預算執行審計中也逐漸感到，績效問題能夠反映部門花錢履行職能及其效果情況，能夠體現政府執政能力和水平，社會更為關注。對此審計機關應給予足夠重視，要抓緊研究，早日拿出方案。
（三）圍繞財政審計目標和內容建立組織保障體系
圍繞財政審計目標和內容建立組織保障體系關鍵在于建立審計“一盤棋”，完善橫向結合、上下聯動組織體系，整合審計署業務司、派出局、特派辦和地方審計機關力量，共同完成某些財政審計任務。
建立人才、制度和審計技術保障體系?！叭恕钡膯栴}包括人的觀念、政策理論和業務素質、實戰能力等是關鍵，而財政審計大格局的組織制度和運行機制問題、審計結果運用問題、財政審計資料庫的建立及數據分析和預判，審計方式方法創新等技術問題也都是需要認真思考的問題。
二、關于中央部門預算執行審計的深化問題
開展中央部門預算執行審計以來，署黨組先后提出了“守土有責、把握總體、突出重點、整改提高”的十六字原則和“嚴格查處、立足整改、規范提高”的十二字方針，派出局審計工作也逐漸形成了“摸清家底、揭露問題、促進管理、推動改革、制約權力，提高效益”的基本思路。這些原則、方針和思路融入到審計工作發展規劃和每年的審計實施當中，取得了明顯的成效，今后還應繼續堅持和不斷完善。根據近幾年審計發展情況和發揮審計“免疫系統”功能的需要，今后幾年審計思路要有所側重，重點可放在揭露突出問題、建立問責機制、促進加強管理、推動財政改革和促進提高效益方面。
（一）繼續將查處違法違規問題作為基本立足點，向“責任審計”過渡。要進一步完善與有關職能部門的通報、移送、會商等各種載體和渠道，建立健全審計問責運作機制。無論是真實合法性審計，還是績效審計，都要將“問責”落到實處。同時，創新方式和措施，加強對被審計單位及其有關人員的財經法紀宣傳教育，促使其從思想上筑起“免疫”防線。
（二）加強內部控制分析和外部體制機制制度問題研究，努力幫助中央部門優化內外環境。結合近年審計發現問題和被審計單位特點，組織專門力量，適時開展以預算管理、財務管理、資產管理為重點的內部控制制度評審試點，在試點基礎上逐步推廣，推動中央部門逐步建立健全內部控制制度及相關運行機制。加強對體制機制制度問題的綜合研究，創新和拓寬反映渠道，追蹤落實情況，確保在改革體制、健全機制和完善制度方面取得實效，促進部門預算的完整性、規范性和法治性建設。
（三）將中央部門預算執行審計和聯網審計結合起來，增強審計預判性和預防性。署計算中心已經擁有中央部門預算執行的大量數據，應進一步加強對部門報送預算的統一管理，集中部分技術人員和一線審計人員進行分析，對預算執行中可能出現的問題作出預判，結合政府工作大局，對年度審計目標和審計重點內容提前進行醞釀和安排。大力開展研究型、專題型和精細化審計，這是審計出成果的一個有效方式。如近年來所屬單位調查、信息安全調查、會議費出國費調查、定員定額調查、虛假發票審計等均取得很好成效，需要總結經驗繼續深化。同時，進一步加強聯網審計工作，密切預算執行審計與聯網審計關系，規范聯網審計的項目計劃管理、審計文書傳遞與整改、審計結果運用等。
（四）從戰略角度對績效審計作出實際步驟安排。對中央部門績效審計的目標、內容、評價等開展專門研究并進行試點，借鑒國際經驗，結合中央部門職能特點和預算執行情況，形成有中國特色的政府部門績效評審框架和公告制度。先期可每年選擇一些專項資金較多、職能相對單一部門進行績效審計，取得較為成熟經驗后再全面推開。通過績效審計，促使中央部門更加有效履行職責，為經濟社會發展提供更好的公共產品和服務。
（五）制定分部門審計規劃。加強對近年來審計情況和各部門特點的研究，由各派出局針對各自審計管轄范圍，制定分部門的審計規劃，明確未來幾年的審計目標、審計重點和實施步驟，力爭每年解決幾個突出問題，爭取在幾年內促使被審計單位明顯減少違法違規問題、杜絕重大違法違規問題。
（六）圍繞建立財政審計大格局，擴大“上下聯動”范圍，增強“橫向結合”深度。從服務政府宏觀管理、服務公共財政改革和服務“兩個報告”的需要出發，切實加強財政審計大格局的統籌協調力度。擴大中央部門預算執行審計“上下聯動”范圍，增加中央預算支出審計覆蓋面。建立一個超脫于各司局的獨立辦公室，統一協調財政部和發改委具體組織預算執行情況審計、中央部門預算執行情況審計和各項財政專項資金審計，定期召開聯席會議，解決審計實踐中的具體問題。
從構建財政審計大格局的視角深入開展
發展改革委組織分配的中央投資審計
審計署發展統計審計局 劉丹
《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》明確提出“要整合審計資源，構建財政審計大格局”。我們認為，應該從構建財政審計大格局的視角出發，進一步更新審計理念，轉變工作思路，圍繞構建財政審計大格局的整體思路推進并深入探索。具體思路是：
（一）加大審計資源整合力度
審計資源整合是一個系統工程，涉及到審計目標、審計范圍、審計重點內容、審計報告體系以及審計成果利用等各個方面。在審計組織方式上，目前主要是應圍繞“結合”二字，完善“上下聯動、縱橫聯系”的審計模式。
（二）加強審計項目管理力度
發展改革委組織分配投資審計參與單位既有署行政事業司，又有署派出審計局如發展統計審計局，還有18個特派辦。這是一場各參與單位都在打陣地戰，各個戰場戰況關系到整個戰役的勝利。因此，整個項目的統籌協調與管理非常關鍵。在審計時要加強管理，注重查出共性問題，發現問題線索后及時溝通、及時協調、及時下達、統一收集、統一匯總，增強問題的綜合性。
（三）提高審計查出問題分析深度
注意從各單位報告中發現共性問題，深層次挖掘這些共性問題產生的原因，提出相應的建議，督促被審計對象從健全制度的角度加強項目管理，切實提高依法行政水平，深化對發現問題的分析力度。
（四）提升把握問題高度，為寫好“兩個報告”服務
審計工作要圍繞“兩個報告”開展，反映安排的投資項目情況、分配資金使用績效和項目運營狀況，從宏觀性、全局性的高度深刻揭示項目安排中的問題，注意收集審計查出問題整改情況。這就要求我們增強為“兩個報告”服務意識，圍繞如何在“兩個報告”中體現發展改革委組織分配投資審計成效收集素材，增強時效性，督促發展改革委及具體項目執行單位及時整改、早日取得整改效果，提升審計成果，在促進經濟發展方式轉變和經濟結構調整中充分發揮審計的建設性作用。
（五）不斷創新審計方法
1.探索跟蹤審計。我局的審計項目單位分布在京內其他部委中央企業、京外各省、自治區、直轄市。按照溫總理提出的“財政資金運行到哪里，審計就要跟進到哪里”的要求，要加大對“政府投資項目”的跟蹤審計，把審計關口拉伸到全過程進行重點審計。這就要求我局進一步增強“守土有責”意識，及時了解與掌握發展改革委當年組織分配中央財政投資的總體規模、結構分布、重點行業及項目、具體措施與進度。
2．加快推進績效審計。要從政策執行、資金使用、資源利用、行政效能等方面綜合審計發展改革委投資分配使用效益、效率和效果，推動發展改革委進一步加強審計項目績效管理，逐步實現項目申報單位在申請項目時同時上報項目績效目標、確定項目績效評價指標體系的制度，為發展改革委管理考核項目、審計部門評價項目績效提供依據，促進投資決策科學與規范化，促進投資體制的完善和投資效益的提高，減少投資決策失誤導致的損失浪費。
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