近年來，各級審計機關都要在認真研究宏觀經濟決策和深入分析當前區域經濟形勢的基礎上，圍繞政府經濟工作的中心和人民群眾關心的熱點、難點及焦點問題，精心制定本區域內的年度審計工作計劃?！稇椃ā匪x予的雙重領導體制決定了地方審計機關在審計計劃的制定過程中，不僅要依靠上級審計機關下達的審計計劃，還應該包括更寬泛更豐富的審計內容。具體到縣級審計計劃管理，應從以下方面考慮：
一、雙重領導體制對審計計劃制定的影響
《中華人民共和國憲法》第一百零九條規定：縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。 這就決定了地方審計機關是在上級審計機關和本級人民政府的雙重領導下開展工作，這就意味著地方審計機關在制定審計工作計劃時，不能完全依靠上級下達，還應該充分考慮本行政區域內的經濟發展狀況和黨委政府對審計工作的需求。因此，縣級審計機關審計計劃應該實行雙軌制甚至多軌制的管理模式，只有這樣，才能更好的達到雙重領導體制對審計工作的目標要求，也才能使審計機關的“免疫系統”功能得到充分發揮。
二、審計計劃管理的相關法規
隨著新時期審計工作的發展，對審計計劃管理也經歷了一個循序漸進不斷發展的過程。單從代表著不同審計發展階段的各類審計法規中探尋，就不難發現，我國審計機關對審計計劃管理工作正逐步走向科學化和規范化的軌道。1985年8月29日，國務院頒布的《關于審計工作的暫行規定》第八條規定：各級審計機關的年度審計工作計劃、年度工作報告，報上級審計機關并報本級人民政府。這一規定，為審計計劃管理模式的形成奠定了初步基調。1988年11月30日，國務院第21號令頒布的《中華人民共和國審計條例》第十八條規定：各級審計機關應當根據國家政策以及上級審計機關和本級政府的要求，確定審計工作的重點，編制審計項目計劃。此項規定進一步明確了審計機關制定審計計劃的主要依據。1994年8月31日，中華人民共和國主席令第32號發布了第八次全國人大常委會第九次會議通過的《中華人民共和國審計法》第三十七條規定：審計機關根據審計項目計劃確定的審計事項組成審計組，并應當在實施審計三日前，向被審計單位送達審計通知書。1997年10月21日，中華人民共和國國務院令231號發布了《中華人民共和國審計法實施條例》第三十六條對審計計劃管理有了較為詳細的規定和注解：審計機關應當根據法律、法規和國家其他有關規定，按照本級人民政府和上級審計機關的要求，確定年度審計工作重點，編制年度審計項目計劃。以上是在審計法律層面涉及有關審計計劃管理方面的規定，雖然略顯寬泛，但是卻能夠起到指導審計計劃管理方向的作用。
2003年2月，審計署頒布了《審計機關審計項目計劃管理辦法》，這是我國審計歷史上第一個有關審計計劃管理的部門法規，具有里程碑的重要意義。此《辦法》將審計項目計劃基本劃分為上級審計機關統一組織項目、授權項目、領導交辦項目和自行安排項目等四類，并且規定審計項目計劃管理實行統一領導，分級負責制，縣級以上地方各級審計機關分別負責本地區審計項目計劃管理工作。這就在很大程度上給予縣級審計機關審計項目立項權在法規層面的確認。在審計計劃制定依據方面，該《辦法》也同時做出了明確規定：如規定編制審計項目計劃，要依據國家社會經濟發展的方針政策和審計工作發展綱要，嚴格執行審計法及其實施條例、有關法律法規和審計準則，確保履行法定職責；規定編制審計項目計劃，要緊緊圍繞政府工作中心，明確具體審計目標，合理選擇審計重點，注重提高審計成果的質量和水平。同時還規定編制審計項目計劃，要根據審計資源狀況，量力而行，留有余地，統籌協調，合理均衡地安排任務，避免重復，減少交叉等等，涉及內容較為全面。2004年5月，在《審計機關審計項目質量控制辦法》中，審計署還從質量控制的角度規定：審計機關制定年度審計項目計劃時，應當考慮審計項目的時間、經費和人員要求，為審計項目質量控制提供保障。無疑，上述法規對當時和當前的審計計劃管理工作均具有積極的指導意義。
三、縣級審計機關審計計劃管理現狀
（一）各縣級審計機關審計計劃管理差異
從目前情況看，各縣級審計機關對審計計劃管理的重視程度、制定程序和管理理念等都有很大差異。這些差異主要表現在：一是領導重視程度差異。當前，審計計劃管理理念被提升到空前重要的高度，審計計劃的科學制定被視為審計工作的龍頭，龍頭帶不好，審計工作就會偏離科學發展的軌道，審計的免疫功能也會打折扣。但從實際情況看，審計機關領導對審計計劃管理的重視程度各地存在差異。有的審計機關還是習慣于等著上級審計機關下達計劃的“等、靠”思維方式，不能從當地經濟大局出發，去爭取項目。二是政府對審計工作的需求和要求存在較大差異。由于審計工作在各縣經濟發展中發揮的作用不盡相同，使得各地政府對審計工作的需求和要求也有很大差別，這就造成縣（市、區）審計機關在審計計劃的報批程序上存在很大差異。如有的縣級局在審計計劃報批上實行上級計劃和政府計劃雙軌制；有的則將政府年度委托項目統統歸為政府臨時交辦事項，不列入年度計劃。三是管理理念不盡相同。在審計計劃的管理方面，也存在著制定計劃的隨機性大，年初計劃不能起到統領全年工作的作用；有的則制定計劃過量，造成計劃調整的隨意性和工作的超負荷，在一定程度上影響審計項目操作質量。
（二）當前縣級審計機關審計計劃管理模式中的不足
1. 審計計劃在全年工作開展中的龍頭作用未得到充分發揮。由于部分審計機關在審計計劃制定中的主動性不夠，能動性不足，造成年初下達的審計計劃不能涵蓋全年工作的整體框架，缺乏指導性。同時還引起計劃調整隨意，甚至不納入計劃就立項的連鎖反應，不利于審計工作整體提升和審計質量管理。
2. 圍繞地方經濟建設這一側重點在計劃安排上反映不明顯。一方面，由上級審計機關下達年初審計計劃并進行審計計劃管理是多年來形成的工作習慣，這樣做的弊端是上級審計機關在下達計劃時，不可能將各地經濟差異和影響經濟發展的因素統統考慮進來，所以使得上級下達的審計計劃并不能完全滿足地方經濟發展對審計工作的需要。另一方面，縣級審計機關在向上級審計機關申報計劃時沒有充分考慮當地經濟發展的實際情況，造成審計計劃與經濟發展需求的脫節。
3. 審計計劃制定和審批權限模糊造成審計計劃管理模式不統一。在審計計劃的制定和審批權方面，審計法律和法規均未做出具體規定，因此，就出現了各地審計計劃審批雙軌制與單軌制并行的局面。在實行雙軌制的縣級審計機關，審計計劃制定審批有上級審計機關和本級政府兩個渠道。上級審計計劃側重于財政審計、行業審計和專項資金等需要上級授予審計權利的項目；本級政府計劃則側重于因當地經濟發展需要而確定的審計項目。
4.審計計劃調整的空間較大且缺乏必要的制約機制。當前，上級審計機關對審計計劃的調整與變更缺乏必要的制約，加之年初審計計劃制定過程中缺乏科學的調研做基礎，使得一些脫離實際的項目被納入其中，還有的計劃所列工作量過大，造成不得不進行年中計劃調整，這在一定程度上影響了審計計劃制定與管理的嚴肅性。
四、對縣級審計機關審計計劃管理模式科學化的建議
第一，建議進一步明確縣級審計計劃審批權限。針對縣級審計計劃制定審批過程中存在的審批權限明確問題，建議有審計法規制定權限的部門在充分進行調研的基礎上，以審計計劃管理科學化為目標，充分考慮審計項目立項的合法性、合理性和合規性，進一步明確縣級審計計劃審批權限，從而有效避免審計立項的隨意性。
第二，建議有效統一縣級審計計劃管理模式。審計實踐表明，無論是實行上級審計機關和本級政府同時審批的雙軌制審計計劃管理模式，還是實行上級審計機關審批審計計劃的單軌制模式都有其存在的合理性。但是，從審計項目管理角度講，雙軌制下制定的審計計劃中會有一部分政府審批項目脫離上級審計機關的業務指導與質量管理視線，這不利于對審計計劃完成狀況的后續管理。因此建議上級審計機關能夠有效統一縣級審計機關管理模式，逐步將縣級政府臨時交辦事項納入業務指導和質量管理層面，以維護審計項目立項的權威性和嚴謹性，避免審計計劃多頭管理造成的弊端。
第三，建議及時完善審計計劃調整的約束機制。年初審計計劃的制定應該有其完整的思路，在計劃實施過程中無論增減審計項目，也必然有其特定的原因。因此在審計計劃調整時，要建立一套有效的約束機制，如在上報計劃調整報告時應列明調減項目的年初立項資料、調增項目的立項基礎和相應的調增調減理由等，以增強審計計劃調整的科學性。（谷鵬羽）
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