2002年度中央預算執行和其他財政收支審計，主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況，國稅和海關系統稅收征管情況，部門預算執行情況，國債等專項資金管理使用情況，機場項目建設管理情況，建設銀行和農業發展銀行資產負債損益情況，以及12戶國有骨干企業領導人經濟責任履行情況。
一、2002年度中央預算執行和其他財政收支審計情況
2002年，國務院各部門堅持以"三個代表"重要思想為指導，認真貫徹落實國家各項政策措施，堅持依法行政，積極推進經濟和社會各項事業的發展。同時，圍繞整頓和規范市場經濟秩序，進一步嚴格財經紀律，不斷加強內部管理，依法理財水平有了新的提高。從審計情況看，2002年度中央預算執行和其他財政收支情況是好的，圓滿完成了全國人大批準的年度預算任務。但財政財務管理中仍然存在一些不容忽視的問題。
（一）中央本級預算管理中存在的主要問題
1．2002年，財政部、原國家計委等部門在年初安排預算時，有部分資金沒有批復落實到具體部門和項目，而是在年度執行中通過追加的方式再進行分配。這種做法，不符合預算法關于年度預算應及時批復到各預算單位的規定。這樣做不僅加大了部門自主追加預算資金的權力，而且分配中缺乏透明度，容易產生隨意性，不利于預算管理監督和國家機關的廉政建設。
2．1999年，財政部在清理整頓國務院其他部門周轉金時，對援外合資合作基金和對外承包工程保函基金未按規定予以清理，目前仍由商務部和財政部作為有償使用資金出借給有關企業，或作為擔保資金用于有關企業的墊支。財政部應根據當前援外合資合作項目和對外承包工程管理的實際情況，在理順管理機制的同時，對上述基金盡快進行清理。
3．2002年，財政部在批復和追加4個部門預算時，將中央補助地方支出9.58億元，作為中央本級支出列入部門預算，由這些部門用于對地方的補助。這種做法，違背了預算法關于部門預算應由本部門所屬各單位預算組成的規定，同時，這部分資金的使用也脫離了地方政府和人大的管理監督。
4．2002年，財政部用退庫方式解決應由預算安排的部分支出。其中，從增值稅中退庫11.23億元，用于三峽建設；從企業所得稅中退庫2.4億元，用于解決庫區移民安置問題。1988至2002年，經財政部批準，國家物資儲備局系統從實現的物資變價收入中，坐支38億元用于管理費開支，其中2002年坐支5.78億元。這種做法，不符合預算管理"收支兩條線"的原則，人為縮小了預算收支規模，一定程度上影響了正常的分配秩序。
5．原鐵道部、交通部等11個行業基本養老保險統籌移交地方管理后，財政部自1998年開始，陸續將存放在這些部門的行業統籌資金結余收繳到中央財政養老保險基金專戶，截止2002年底余額為59.34億元。根據國務院規定，上述資金應主要用于平衡移交過程中地區的資金缺口問題。但財政部一直將這部分資金存放在中央財政養老保險基金專戶，沒有按規定安排使用，每年又另外通過預算支出，安排行業統籌移交地方后的資金缺口。這種做法，不僅造成了這部分資金的長期閑置，而且還加大了中央財政支出負擔。
（二）中央專項轉移支付管理中存在的主要問題
1．有些項目重復設置，存在多頭審批現象。2002年，為改善中小學基本辦學條件，中央財政安排10個專項轉移支付項目，金額31.2億元，分別由財政部、教育部、原國家計委審批管理。安排地方救災專項轉移支付項目15項，金額41億元，由財政部、原國家計委、民政部、農業部、教育部分頭審批，財政部管理的項目還分散在各司局審批管理。這種重復設置項目、多頭審批的做法，使資金難以統籌安排，合理配置，并造成一些地方多頭申請，重復要錢。
2．有些資金分配超范圍，對本系統安排資金偏寬。2002年，財政部在分配社會保障、中小學建設等10項補助資金時，將國家明確規定不應給予補助的地區和單位納入補助范圍，共超范圍安排5億元。其中，在分配社會保障3項補助資金時，對國務院明確規定不應給予補助的4個省仍給予補助4.08億元。在分配職業教育特殊困難院校建設補助資金時，沒有按規定將資金主要用于農村和中西部經濟欠發達地區，在安排的10所院校4 450萬元中，有2 500萬元分配給了經濟比較發達地區的2所院校，占56%。
財政部在專項轉移支付和年終結算中為本系統安排一些資金，特別是一些司局利用職權向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，審計署多次提出異議，但一直沒有得到很好解決。這種做法缺乏依據，違背財政分級管理的原則，有一定的弊端。
3．有些資金的分配與實際情況脫節。2002年，財政部在分配市縣鄉在編人員分流期間工資補助時，未充分考慮各地編制精簡和人員分流的實際情況，對有的尚未進行機構改革的地區也給予補助。如某省未開展市地以下機構改革，但財政部2001至2002年，仍分配該省市縣鄉人員分流期間工資補助5.9億元，全部被省財政用于平衡預算。
（三）中央稅收征管中存在的主要問題
審計8個?。ㄊ校﹪惥趾?6個直屬海關稅收征管情況，查出違法違規問題金額73.49億元，影響中央收入26.38億元。
國稅征管中的突出問題是，一些國稅部門違規減免，征繳不力。還有一些地方政府從本地利益出發，越權開政策口子。如某區政府違規自定"招商引稅"政策，采取將部分稅款返還給納稅人和中介人的辦法，吸引區外企業到區內注冊，造成國家財政資金大量流失。1997年以來，共引來區外企業10500多戶。據抽查，僅2000年至2002年10月，區外企業繳入區金庫的所得稅、增值稅、營業稅就達6.26億元，區財政局共給有關納稅人和中介人返還稅款2.09億元。審計情況上報后，國務院已責成財政部、稅務總局對該問題進行查處。
海關監管中存在的突出問題是加工貿易管理漏洞較大。目前海關對加工貿易保稅進口料件的監管，主要采取手冊登記核銷制度，以防止一些企業利用加工貿易走私逃稅。由于制度本身不夠完善，有些海關監管又不到位，造成大量加工貿易手冊逾期未核銷，有的甚至長達十幾年。審計抽查11個海關，發現有4200多份加工貿易手冊超期未核銷，貨值 107億元，涉及稅收9億多元。如秦皇島海關1996至1997年，為某公司辦理加工貿易手冊61份，貨值440萬美元，至今未核銷，這些保稅進口料件下落不明，涉嫌走私。
（四）國務院部門預算執行中存在的主要問題
審計國務院60多個部門單位預算執行和貫徹"收支兩條線"政策情況，結果表明，部門本級擠占挪用財政資金、隱瞞收入等問題繼續呈下降趨勢，但管理中仍存在一些問題。
一是本級預算管理不規范。主要表現在：23個部門未按規定細化預算或預算編制不完整；6個部門沒有按規定及時足額批復預算；12個部門擅自調整預算項目及金額。
二是對所屬單位疏于管理和監督，一些部門的二三級單位財務管理混亂。這次延伸審計216個二三級單位，查出隱瞞收入、私設賬外賬等問題金額37億元。個別單位甚至為謀取小團體利益，編造虛假項目，騙取財政資金。如水利部原信息研究所以建設"東小樓改造附屬工程"為名，編造虛假項目預算，并與某工程處簽訂虛假施工合同，將135萬元預算資金撥付該工程處，然后分批收回，主要用于發放職工補貼。
三是有的部門邊糾邊犯。1999年，審計署曾查出交通部違規借給山東某公司3 000萬元資金的問題。按照審計決定的要求，該部雖于2000年將資金收回，但2002年又繼續將等額資金以同樣方式借給同一公司。
四是執行"收支兩條線"規定不嚴格。經財政部批準，有些部門對部分預算外收入沒有完全實行"收支兩條線"管理，仍采取比例上繳、結余上繳或全部留用的辦法。審計還發現，有14個部門自立項目或超范圍收費5.22億元，15個部門應繳未繳中央預算收入3.31億元，29個部門未按規定上繳財政專戶資金18.53億元，26個部門隱瞞、截留或坐支預算外資金2.68億元，有的甚至設立賬外賬。這些問題，大多發生在部門所屬二三級單位。如教育部全國大學英語四六級考試委員會自1989年以來，違規集中各地考試費2.24億元，未上繳財政專戶，并從中坐支相關考試費用等1.9億元。
根據全國人大常委會和國務院的要求，審計署繼續擴大部門決算（草案）審簽試點的范圍，對國務院25個部門2002年度決算（草案）進行了審計。從審計情況看，部門決算編報不實的問題仍然存在，主要是少報收支和結余、少計資產、少匯所屬單位決算報表等，涉及金額41億元。對這些問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。
（五）專項資金管理使用中存在的主要問題
審計國土專項資金、企業基本養老保險基金、民航建設資金，發現欠收欠繳、擠占挪用問題依然存在。3個城市土地管理部門應收未收、違規減免國土專項資金66.96億元，地方財政等部門擠占挪用4.55億元，主要用于平衡預算、興建辦公樓和對外投資等；抽查8000多戶企業發現，因繳費基數不實造成漏繳企業基本養老保險基金問題比較普遍，僅2001年就漏繳7.64億元，有關管理部門擠占挪用4.2億元；部分航空公司欠繳民航建設資金和機場建設費43.06億元，占應繳額的56%，民航管理部門和機場還擠占挪用3.24億元。
審計15個?。▍^、市）國債資金管理使用情況，發現一些國債項目損失浪費、效益低下問題比較突出。9個省的37個污水處理項目，總投資額58.41億元，其中使用國債資金19.95億元。但由于前期準備不充分、配套資金不到位以及運行費用不足等原因，有15個項目未按計劃完工或開工；16個已完工項目中，有7個達不到設計要求，還普遍存在配套設施落后于主體工程建設的問題，造成設備閑置，項目整體效益難以發揮。重慶上界高速公路在施工過程中，為了給后來立項的高爾夫球場讓道，被迫變更路線，造成直接經濟損失4 860萬元，其中已施工路段報廢損失1 167萬元，繞道增加投資2 862萬元，賠償施工單位停工損失和違約金831萬元。有些項目管理混亂，少數人員涉嫌私分國債資金。如湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人相互勾結，在界牌河段長江干堤綜合治理項目建設中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，涉嫌騙取私分國債資金206萬元。此案已移交當地司法機關立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕。
在審計民航建設資金的同時，還對18個重點機場和38個支線機場建設管理情況進行了審計，發現大部分機場虧損嚴重，經營困難。已竣工投產的12個重點機場中有9個虧損，累計虧損額14.46億元。38個支線機場中有37個虧損，2000至2001年度累計虧損15.27億元。造成機場項目普遍虧損的根本原因是，民航體制改革不到位，機場投資建設與經營管理相脫節，難以形成決策責任機制和風險約束機制。地方政府參與項目決策和建設，但近三分之二的機場建成后由民航部門經營管理。由此導致在機場建設中統籌規劃不夠，布局不合理；建設規模和標準脫離實際，過度超前；大量舉借債務，運營成本過大。2001年，38個支線機場旅客吞吐量僅為可行性研究報告同期預測值的四分之一，錦州機場還不到設計能力的百分之三。
（六）建設銀行和農業發展銀行經營管理中存在的主要問題
審計建設銀行及其20個分行2001年資產負債損益情況，查出隱瞞收入、盈虧不實、私設"小金庫"等問題；違規經營問題比較突出，主要是違規放貸、違規簽發及貼現承兌匯票、高息攬存和違規拆借。審計發現，當前建設銀行經營管理中還出現了一些新的違規問題，帶來新的經營風險。主要是在個人信貸業務中，一些分支機構超限額發放消費貸款、發放無指定用途或虛假的消費貸款以及"零首付"個人住房貸款，大量貸款被用于炒股、還債等。抽查建行廣州地區8家支行的樓宇按揭貸款，發現有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內外勾結，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3 793萬元，有3 270萬元已無法追回，其中轉入該副局長等人個人賬戶的2 576萬元全部被提取現金，去向不明。目前，該副局長等9名犯罪嫌疑人已被公安機關拘捕。
審計農業發展銀行及其34個分行2001年資產負債損益情況，發現財務管理中存在一些比較突出的問題。1995年以來，農發行總行通過虛列支出套取資金、變相融資收取高息等方式，私設"小金庫"，累計金額達5 736萬元，這些資金的管理使用混亂，不少支出沒有必要的批準手續和會計記錄。1996至1999年，農發行總行以租賃的名義，委托一公司購買電子設備和汽車等固定資產，總金額9.2億元，其中8.1億元曾被挪用投入股市，進行股票買賣，所獲收益去向不明，涉嫌重大經濟犯罪。
這次審計，共發現建行、農發行系統經濟犯罪案件線索52起，涉案責任人75人。這些案件已全部移交司法機關及有關部門立案查處。
（七）國有骨干企業領導人經濟責任審計中發現的主要問題
去年，審計署對12戶中央管理的重要骨干企業領導人進行了經濟責任審計，發現企業經營管理中存在的主要問題是，由于企業誠信意識不強，以及對企業領導人的業績考核過多依賴于收入、利潤等指標，導致企業做假賬的現象比較普遍，特別是虛增利潤的問題較為突出。審計還發現，由于內部控制薄弱，特別是領導干部的權力沒有得到有效制衡，少數人借機肆意侵吞國有資產。中國電子進出口總公司原總經理等人，于1994年10月和1995年2月，違規為北京和山東兩家公司辦理進口貨物信用證擔保，這些擔保均沒有真實的貿易背景，涉嫌金融詐騙。目前這兩個被擔保公司已注銷，由銀行向境外墊付的信用證本金和利息全部損失，折合人民幣7.76億元。1993至1995年，還擅自動用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關公司，目前已形成損失2.08億元。以上擔保、投資和借款，給國家造成巨額損失，但直接責任人7年來始終沒有被追究責任。對此，國務院已責成公安部立案查處。
（八）縣鄉財政管理中存在的主要問題
2002年，審計署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支狀況進行了審計調查，發現的主要問題：一是財政收入"水分"較大。2001年，49個縣（市）中有45個虛增預算收入6.74億元，占當年預算收入的16%。 二是人為隱瞞赤字普遍。截止2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字7.2億元的147%。三是債務負擔沉重。49個縣（市）截止2001年底，累計債務達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。截止2002年9月，有42個縣（市）累計欠發國家規定的工資18億元（其中當年1至9月新欠1.32億元），是1998年底欠發額的3倍多。
造成上述問題的主要原因，一是這些地區經濟發展滯后，財政收入增長乏力。二是縣鄉財政體制還不夠完善，基層財政缺乏穩定的收入來源，目前，縣鄉財政支出中有60% 靠上級補助，許多專項補助還要求安排配套資金，加大了縣鄉財政的壓力。三是一些縣鄉理財思想不夠端正，盲目鋪攤子上項目，甚至搞"形象工程"、"政績工程"。同時，上級對基層干部政績的考核偏重于GDP和財政收入等指標的增長，在一定程度上也助長了弄虛作假的不良風氣。四是財政供養人員增長過快。1994年以來，49個縣（市）總人口增長4.6%，財政供養人員卻增長了22%。
這次中央預算執行審計結束后，審計署對查出的問題依法進行了處理。一是對違反財政財務法規的問題，要求有關單位予以糾正。對制度規定不完善、管理不規范的問題，有關部門根據審計署的建議，正在建章立制，完善內部管理。二是對執行國家政策中存在的問題和重要項目的審計情況，國務院已責成有關部門研究整改，有些已收到了明顯效果。如國土資源部已制定下發了加強土地管理的有關規定，并部署在全國開展一次土地市場專項檢查。原國家計委和民航總局制訂了加快民航體制改革，加強機場項目規劃和資金管理的意見，有些突出問題已追究了有關人員的責任。三是對涉嫌經濟犯罪的案件線索80多件，已按有關規定移交司法機關或紀檢監察部門立案查處。這次審計查出問題的全面整改情況，國務院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。
二、加強中央預算管理的意見
（一）健全科學決策機制，提高財政資金的使用效益
從審計情況看，當前在一些領域中決策機制不完善，脫離實際，盲目決策，是造成財政資金管理不規范、使用效益不高、損失浪費的一個重要原因。國務院已要求各部門各地區按照中央關于健全科學決策機制的精神，進一步強化對權力的制約和監督。特別是國務院有關主管部門要帶頭貫徹落實國務院工作規則，牢固樹立依法行政的觀念，堅持科學民主決策；在重大項目決策中要切實按經濟規律辦事，注重整體規劃，嚴把審批關；建立決策責任追究制度，對決策失誤造成嚴重損失浪費的，要嚴肅查處，依法追究責任。
（二）加大清理整合力度，規范專項轉移支付管理
目前，專項轉移支付已占中央補助地方支出的近一半，占地方財政支出的四分之一。管好用好這部分資金，對于增強中央調控能力、促進地區均衡發展具有重要意義。但從審計情況看，專項轉移支付在分配管理中還存在一些突出問題，影響資金的使用效果。今后，審計署將加大對這部分資金的監督力度。同時國務院將責成有關部門組成一個專門機構，集中力量對現行的中央專項轉移支付項目進行一次全面清理。在清理的基礎上，取消那些名不符實和過時的項目，歸并重復交叉的項目，對已形成地方固定財力的應納入一般性轉移支付；按照資金的用途和部門職能，對專項轉移支付實行歸口管理，規范審批程序，強化跟蹤監督，徹底改變項目管理上的散亂狀況。今后，要逐步加大一般性轉移支付的比重，嚴格控制專項轉移支付的項目數量和資金規模，項目設置報國務院審批。要按照規定的辦法分配和管理資金，堅決制止利用職權違規為本系統安排補助項目的做法。
（三）采取積極有效措施，大力緩解縣鄉財政困難
縣鄉財政困難和收支不實的問題，隱含著很大的財政風險，已嚴重影響到基層政權的正常運轉和社會穩定。國務院將責成有關部門，在適當的時候組織對全國縣鄉財政進行一次清查，摸清家底，研究對策，進一步完善縣鄉財政體制。要引導和督促地方財政部門如實列報收支，嚴格控制發生新債，對已形成的債務要研究逐步消化的辦法。今后國務院有關部門要嚴格預算管理，加大監督力度，嚴肅查處財政收支中的弄虛作假行為?？h鄉政府要進一步端正理財思想，嚴禁搞"形象工程"、"政績工程"，進一步精簡機構，大力縮減財政供養人員。
（四）進一步提高預算資金分配到位率
目前，一些有資金分配權的部門年初部分預算資金沒有批復落實到具體部門和項目，年度執行中的追加安排又具有一定隨意性。這種做法有一定的弊端，應當糾正。今后，財政和發展改革委員會等部門要嚴格按照預算法的規定，切實加強支出預算的測算工作，進一步細化預算，逐步提高年初預算資金分配的到位率。（完）
