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最近，江蘇省灌南縣審計局對該縣政策性農業保險試點工作進行了審計調查。審計結果反映：政策性農業保險試點以來成效明顯，規避了農業生產風險，增強了防災抗災能力，促進了現代農業發展，增加了農民收入，促進了全縣“三農”步伐，但也面臨不少困難和問題：
法律層面缺失。目前，政策性農業保險缺乏立法支持，至今沒有一部完整的法律對整個農業保險的運作做出明確規定?！侗ｋU法》第150條規定 ：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定” ?！掇r業法》第46條規定：“國家建立和完善農業保險制度”。但是，長期以來，并沒有把農業保險放到解決“三農”問題的全局中加以考慮。未明確其政策性保險性質，也未出臺相應的配套支持政策，除免征營業稅外，其他政策支持力度不大。特別是種植業保險高賠率和低收益的特點，決定了國家對種植業保險應與純商業保險區別開來，采取傾斜和扶持政策。由于法律沒有明確規定政府在農業保險中的職能和作用，致使政府以紅頭文件形式支持農業保險的隨意性很大。
經營體制不順。當前，政策性農業保險試點大多采取的是地方政府有關農口部門與商業保險公司聯辦共保的模式，這是根據地方實際情況采取的最佳方式。但是從發展趨勢來看，商業保險公司考慮到商業利益，不可能太關注農業保險對農業發展和農村經濟及社會的保障作用。而且，農業保險與其他商業險種相比具有“低保額、低收入、低保障和高風險、高成本、高賠付”的特點。保險公司對農業保險險種、規?？刂茋栏?，保險條款的規定不盡合理，操作過于復雜，賠額偏低，農業自然災害情況復雜，標準很難掌握，農戶零星分散，承保風險高，又缺乏巨災保險或農業再保險保障，保險公司在發展農業保險上有后顧之憂。政府與商業保險公司聯辦的經營模式遲早會顯露出經營危機。
農民參保意識淡薄。對農業保險認識不足是目前農業保險推廣的主要問題。農業生產由于體制改進、技術進步、產量提高，但仍然未擺脫“靠天吃飯”，大部分農民對農業保險的意義和作用及保險知識缺乏必要的了解，并沒有認識到投保是轉嫁農業風險、維護自身利益的有效途徑。農民由于對農業保險理解不透、認識不足，寧愿抱存僥幸心理，祈望老天給一個好收成，甚至還有人錯誤地認為農業保險是向農民變相收費。也有的農民存在僥幸心理，認為買保險是加重負擔。出現這種情況的原因，一方面農業生產仍以單戶小規模經營為主，合理范圍內的災害損失，單個農戶基本可以承受，大范圍的毀滅性災害保險公司也賠不了；另一方面有的農戶認為，參保交了錢如果沒有災害，反而增加不必要支出；再次大部分農民對保險業務心存疑慮，認為保險宣傳存在誤導傾向。
針對以上存在的困難和問題，審計建議應進一步完善政策性農業保險經營機制和發展模式。
一是加大政府扶持力度，增加財政投入。首先要深入廣泛宣傳，增強參保意識。開展政策性農業保險，加大宣傳力度，營造氛圍至關重要。各級政府有關部門及保險公司要把政策性農業保險作為一項重要工作來抓，充分利用一切輿論工具開展宣傳，采取多層次、多形式、多渠道發動，講清農業保險的作用意義，講透有關險種條款，講明責任利益，使廣大農戶進一步了解農業保險。通過宣傳調動農戶投保積極性，提高農業保險的覆蓋面和參保率，推動政策性保險更快更好的發展。其次要將財政補貼納入各級財政預算。農業保險是準公共產品，建立健全財政對農業補貼的長期和穩定機制，把農業保險與農業項目扶持、農村信貸資金有機地結合起來，實行政府政策性支持，加大對政策性農業保險投入力度；在中央、省財政、縣財政規定補貼保費的基礎上，地方財政再拿出一部分，做到農民不掏錢、少掏錢就可參加農業政策性保險。這樣做可以調動農民參保積極性，同時提高鄉村農保干部的工作效率，有利于這項工作的開展。第三要加快農業保險制度建設。制度具有根本性作用。由于沒有專門法律規范，政府與保險公司如何規范運作存有疑問，應盡快通過立法明確農業保險性質、經營原則、組織形式、財政稅收、金融支持政策以及再保險問題。
二是增強市場運作力度，建立健全工作機制。首先要充分發揮保險公司的主動性。保險是一種市場化的風險分散機制，國家對關系經濟安全、國計民生的保險品種給予保費補貼或風險分擔，目的是起到引導和帶動的作用，以逐步構建市場化的風險保障體系。在政策性農業保險操作過程中，應充分體現保險公司的市場化經營，尊重市場規則，運用市場化手段和保險技術，轉移農業風險重視控制經營風險，制定防范和化解風險的具體措施，保障穩健經營；完善以縣為單位確定保險公司的經辦資格并保持相對穩定，建立健全縣鄉鎮村保險工作機構，主動解決保費收取難的問題，制定統一、公平合理的理賠標準，做好查勘理賠服務。其次要適當提高保額，擴大參保險種。一方面，針對賠付標準偏低，影響農民參保積極性問題建議相關部門根據社會經濟發展情況、財政承受能力，適時適度地提高保額調動農民參保積極性。另一方面建議適當增加承保規模和擴大保險品種，推動政策性農業保險穩步健康發展。第三要建立巨災風險分散機制。大范圍的自然災害往往帶來農業的巨大損失，普通的商業保險很難承受。應借鑒其他一些國家好的做法，建立由省市級統籌、財政支持的農業巨災風險基金制度；組建政策性的農業保險公司。(耿中太)
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