2017年12月23日《瞭望》新聞周刊記者 王仁貴
審計署日前發布的2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果顯示，7個省10個州縣的84個單位或個人違規將扶貧資金用于市政設施建設等非扶貧領域以及公務接待、職工福利等，涉及資金11 299.12萬元；7個省11個縣的22個扶貧項目由于項目前期可行性研究不充分，后期工作不到位，未實現預期效果，涉及資金3783.23萬元。
當前，中國的脫貧攻堅進入到啃硬骨頭的關鍵階段。中央已明確提出，要更加聚焦自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深的地區。新增脫貧攻堅資金、新增脫貧攻堅項目、新增脫貧攻堅舉措主要用于這些地區，這對扶貧資金的使用提出了更高的要求。
違規和低效是扶貧資金使用需要直面的兩大問題。一方面需要確保資金使用的合規、安全，另一方面還需切實提高扶貧資金的使用績效?！恫t望》新聞周刊記者近日在山東省調研中發現，當地推進審計與扶貧相結合，探索出了一些可供借鑒的經驗。
嵌入式審計將風險防控關口前移
“以前風險點比較多，甚至還有優親厚友和把錢存在個人賬戶的情況。對扶貧工作開展嵌入式審計后，扶貧領域違規違紀的嚴重程度大大降低，風險點也比以前少了，問題發生率也大幅下降，有力地發揮了審計監督的震懾作用?！薄恫t望》新聞周刊記者采訪時，山東省扶貧辦有關負責人如此總結扶貧領域嵌入式審計的作用。
2016年初，山東省扶貧辦與山東省審計廳商議，決定將審計監督的關口前移，直接把審計監督嵌入到全省脫貧攻堅全過程。山東省審計廳有關負責人告訴本刊記者，目前共抽調了8名熟悉財政、金融、投資等審計業務的骨干，在省扶貧辦內部設立審計監督組，同時也是省審計廳派駐省扶貧辦審計處，參與脫貧攻堅全過程工作，既對省扶貧辦內部決策運行進行監督，又對全省各地扶貧開發工作實施督查。
具體審計中，圍繞“六個精準”“五個一批”的要求，重點關注扶貧開發政策措施的進展和效果，著力發現和查處責任不落實、機制不完善、方法不恰當，以及不作為、慢作為、假作為等問題，促進各項政策措施落地生根、不斷完善和發揮實效。
在資金方面，循著扶貧資金流向，從政策要求、預算安排、資金撥付到地方使用、項目建設、貧困戶收益等，實行全過程跟蹤審計，重點審查各級扶貧資金管理部門對扶貧資金使用的監管情況，著力揭示由于監管跟不上、風險管控能力差等原因，造成違規使用扶貧資金、資金使用效益不高等問題。
不僅如此，嵌入式審計沿著權力運行和責任落實的軌跡，以問題倒逼責任，推動各級黨委政府嚴格履行職責，層層壓實責任，從嚴從實監管，確保按時、保質完成當地的脫貧攻堅任務。
目前，山東脫貧任務比較重的市和縣已相繼設立審計監督組，將審計監督工作嵌入脫貧攻堅的全過程。市級扶貧辦已成立審計監督組4個，縣級層面成立審計監督組20個，其他縣（市、區）也與審計部門聯合安排了專門人員負責本地區扶貧審計工作。
在當地干部看來，這一創新之舉的意義在于，變事后審計為事中監督，更早介入，逐步形成了“發現問題有記錄、解決問題有要求、處結問題有專報、專報問題有追蹤、未改問題有約談、弄虛作假有問責”的工作機制，大大提高了扶貧審計的時效性。
在監督內容上，隨時調整審計監督重點，充分發揮嵌入式審計緊密跟蹤、及時發現、快速整改的優勢，從關注資金、項目、績效擴展到脫貧質量、脫貧成效和駐村幫扶等內容，參與性更高，覆蓋面更廣。
預防作用也更突顯。堅持一般問題立說立改、就地整改；重要問題提出要求、限期整改；嚴重違紀違規問題及時移交、嚴肅處理的原則，及時糾正扶貧開發過程中偏離預期結果的情況，逐步規范扶貧開發各環節行為。當地一位干部說，“這為扶貧開發植入了‘免疫系統’，達到了‘治未病’的目的?！?/p>
“變事后審計為事前提醒，變查辦問題為糾錯機制，瞄準目標，精準發力，靶向治療，將更好為脫貧攻堅提供堅強審計保障?！鄙綎|省扶貧辦審計監督組有關負責人梁芳表示。
著力提升扶貧資金使用效能
在聊城市莘縣古城鎮，《瞭望》新聞周刊記者調研了解到，2016年，古城鎮舍南街村養牛場項目，因經營不善，存欄量低，扶貧資金投入后未能較好發揮脫貧增收的效益。
古城鎮黨委書記李景顏告訴《瞭望》新聞周刊記者，過去村民也有養牛的傳統，但都數量少，比較分散。扶貧資金進入后，當地村民覺得養牛有經驗，便申請了養牛場項目。但由于市場波動，養牛效益大幅下降。在審計指出扶貧效益問題后，鎮扶貧資產管理小組及時對扶貧資產進行清算，從合作社繳回了34萬元，統籌用于2017年產業扶貧項目。
“以前我們覺得，只要扶貧資金花出去，見到了實實在在的實物，不違規就沒有問題了，但審計監督促使大家對扶貧資金的使用效益有了更深認識。不僅要花得合規，還要花得有效益?！陛房h扶貧辦主任陳巖磊對《瞭望》新聞周刊記者說。
無論是嵌入式審計還是專項扶貧審計，扶貧資金的使用效能都是審計關注的重要內容。審計從項目論證、方案編制、招標采購、施工和驗收等主要環節入手，把項目運營和收益分配作為審計的關鍵環節，重點關注項目前期論證的科學性、審批的嚴謹性以及項目建設的合法合規性、項目建成后的效益性等，促進扶貧項目發揮實效。
莘縣縣委副書記吳黎明對《瞭望》新聞周刊記者表示，2016年以來，省審計廳、省扶貧辦審計監督組先后對莘縣扶貧開發工作進行了專項審計，在資金分配管理使用、項目建設運營管護、扶貧績效及貧困戶收益等方面，發現村級實施開展的種養殖項目成效較低、貧困戶獲得收益不高、項目幫扶貧困戶覆蓋面偏低，以及扶貧資產疏于后期管護損失浪費等突出問題。
他指出，在審計整改建議的推動下，莘縣建立健全了風險防控機制，與實施主體簽訂合作協議，明確管理責任、運營權益、收益分配等，采取房產抵押、第三方擔保等方式，增強履約償付能力，避免“重建輕管”現象。同時，建立預警機制，當項目經營不善，凈資產達到專項扶貧資金1.2倍的臨界值，對實施主體實行強制清算，繳回貧困戶和村集體的股權。
在聊城市茌平縣，審計也發現了扶貧車間效益不高的問題。茌平縣委書記張琳告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前當地對資產收益扶貧項目形成的資產，無論是企業經營還是村經營，均組織第三方評估機構進行資產造價評估，確定扶貧資產初始價值。鎮、村成立扶貧資產管理小組，設立資產收益扶貧專賬，將扶貧資產納入登記臺賬管理，隨時掌握扶貧資金、資產的增減變動情況，加強動態監測與管控，避免“一投了之”現象。
把脈完善扶貧機制
在開展扶貧審計的過程中，除了對具體項目開展審計外，審計部門還從完善扶貧機制的角度提出了重要建議。
首先是“五個一批”的人口劃分需要更加精細。比如在“發展產業脫貧一批”中，其中還包括了80多歲的老人?！斑@類老人勞動力都喪失了，還把他劃在產業扶貧序列，就站錯了隊?！鄙綎|省審計廳農業與資源環保審計處處長莊欣對《瞭望》新聞周刊記者表示。
其次是“三位一體”大扶貧格局需要進一步發力。目前看，一些地方的扶貧僅靠財政資金是不夠的。行業扶貧也需要提高精準度，一些在貧困地區修的路，并不在真正的貧困村。扶貧資金一定程度上是“嫌貧愛富”的，因為越偏遠的地方，條件越落后，所需的資金也越大。同時，社會資金的作用需要進一步發揮，要在脫貧攻堅上真正形成三方合力。
再者是產業扶貧要尊重市場規律。產業扶貧是促進貧困人口持久脫貧的重要途徑。但在推進產業扶貧的過程中，發展什么產業和產業發展到多大規模，既要結合當地資源稟賦，也要與市場需求有效對接。要避免出現違背市場規律大力投入資金建設，最終因為價格下跌造成損失或扶貧效益不高的情況。
最后，要弘揚贍養老人這一中華傳統美德。目前，有個別地區一些家庭子女未盡到贍養老人的義務，子女的房屋等都很好，而老人的居住條件很差。對此，國務院扶貧辦綜合司司長蘇國霞日前表示，脫貧攻堅過程中的道德風險問題需要關注，不能財產都分給了年輕人，老人成為貧困戶讓國家扶貧。
記者了解到，針對子女不養老問題，山東通過實施“孝誠愛仁”工程，建立孝善基金、推廣鄰里互助、加強司法干預，引導子女自覺履行贍養義務，倡樹良好家風。目前，全省已建立各類孝善基金會12841個，募集資金2.53億元，惠及老年人62.35萬人。
