中國社科院財經戰略研究院研究員 汪德華
財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算管理是現代財政制度的基石。長期以來，國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，一直將推動預算管理改革作為重中之重。今年由侯凱審計長受國務院委托，向全國人大常委會所作的審計工作報告鮮明體現了這一點。
十八大以來，黨中央、國務院將預算管理改革作為建設現代財政制度的重要一環。黨的十八屆三中全會部署的全面深化改革中，預算改革是財政改革的首要任務，也是普遍被認為是改革成效最明顯的領域。黨的十九大、十九屆四中全會對于預算改革又提出進一步要求。特別是黨的十九屆五中全會依然將預算管理改革作為財稅改革的重頭戲：關于財稅體制共有6句話，其中4句半都是有關預算管理改革。
這說明，以2015年新預算法實施為標志，預算管理的制度框架搭建已取得實質性進展，下一步的重點是將制度優勢轉化為國家治理效能。按照這一精神，今年的審計工作報告突出強調推動預算管理改革向縱深發展，特別關注了預算管理改革領域的新要求、新趨勢。
首先是對預算管理制度的基礎性問題的關注，如財政資源統籌和財政支出標準化，是否已達到黨中央、國務院新部署新要求。黨的十八屆三中全會提出建立“全面規范，公開透明”的預算管理制度。黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。黨的十九屆四中、五中全會對此進一步強調。黨的十九屆五中全會進一步提出，“加強財政資源統籌，增強國家重大戰略任務財力保障”，“推進財政支出標準化”等新要求。加強財政資源統籌的基礎，是實現預算管理“全面規范”，就是要將全部財政收支納入預算管理范圍內。2015年實施的新預算法明確以四本預算實現預算管理的“全面性”，并要求四本預算之間加強有效銜接。今年的審計工作報告對黨中央、國務院在這方面部署的實現情況進行了深度“體檢”，指出了諸如部分預算收支管理規范性不夠，“四本預算”之間的銜接不夠有效等問題。推動這些問題的解決，可以為強化財政資源統籌奠定基礎。推進財政支出標準化，是建設現代財政制度的基礎性工作，事關預算約束是否有力，績效管理能否到位。黨中央、國務院也已部署分階段、分領域推進財政支出標準化，重點是項目支出標準化。今年的審計工作報告對此特別關注，指出支出標準體系建設目前尚不完善，支出標準對預算編制的約束尚不夠有力，即使在基本支出領域還存在薄弱環節。這也說明，實現財政支出“標準科學”的要求，還有不少工作亟需推進。
其次是對預算改革中的新發展的關注，如財政共同事權轉移支付如何進一步完善管理。共同財政事權，是在推進財政事權和支出責任劃分進程中的新發展，由此在一般性轉移支付、專項轉移支付之外，新設了共同財政事權轉移支付，2020年約占一般公共預算中央對地方轉移支付資金的42%，暫列一般性轉移支付。對于這一財政改革中的新發展，審計機關一直高度關注。今年的審計工作報告，指出部分共同財政事權轉移支付的管理不完善等問題，推動各方在這些問題上達成共識，強化管理，取得制度性進展，是推進財政事權和支出責任劃分、預算管理改革深化必不可少的環節。
其三是對預算改革中的新事物的關注，如財政資金直達機制。2020年面對新冠疫情的突然沖擊，黨中央、國務院決定將1.7萬億元新增的財政資金采取直達機制直接下達到基層，有效增強了基層財力水平，有力支持了疫情防控、經濟社會發展等工作。財政資金直達機制的基本特征是繼續保持現行財政體制、資金管理權限和保障主體責任基本穩定，采取“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的流程分配轉移支付資金，同步建立了一個信息化的直達資金監管系統。財政資金直達機制看上去僅是一個預算管理流程的變化，但其實質上涉及到各方面預算管理權力的變動，是一項重要的預算管理改革。審計機關對此高度關注，組織全國審計機關對實行直達管理的新增財政資金開展了全過程、全覆蓋跟蹤審計。審計報告肯定了直達機制在資金下達更加快捷、投向更加精準、監管更加有效等方面的優勢，也指出了執行中部分地區存在的資金分配不夠科學，資金違規撥付，抗疫特別國債資金用于抗疫無關支出，虛報冒領等問題。審計過程中，堅持全國審計一盤棋統籌安排項目，堅持數據分析和對各省省本級、342個地市、2854個縣區現場審計全覆蓋，注重發揮審計機關“查病、治已病、防未病”的功能，把推動整改和制度建設貫穿審計全過程。扎實的審計結果，對于推動將財政資金直達機制轉為常態化制度安排起了重要作用。2021年開始，按照政府工作報告和《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》等文件的要求，財政資金直達機制資金范圍調整為覆蓋存量轉移支付資金，成為常態化安排?？梢哉f，財政資金直達機制是2020年應急創設的重大政策，經實踐檢驗效果良好，進而轉化為一個重大預算管理改革。國家審計在其中發揮了保障政令暢通、推動深化改革的重要作用。
