近日，中辦國辦印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》（以下簡稱《試點方案》）?！对圏c方案》提出，要根據領導干部任期和職責權限，對其履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。森林資源是自然資源的主要組成部分，森林資源資產離任審計是領導干部自然資源資產離任審計的重要領域。
一、《試點方案》制定的重要意義
《試點方案》的出臺，是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發[2015]35號），中央政治局《生態文明體制改革總體方案》等一系列重大決策的具體行動，其目的是建立充分反映資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度。2014年1月28日，習近平總書記在內蒙古考察時強調，推進生態文明建設下一步的出路主要有兩條：一條是繼續組織實施好重大生態修復工程，搞好京津風沙源治理、三北防護林體系建設、退耕還林、退牧還草等重點工程建設；一條是積極探索加快生態文明制度建設，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。不僅要增加經濟資產、減少財政負債，也要增加生態資產、減少環境負債，兩方面都要搞離任審計、搞責任終身追究。
森林是陸地生態系統的主體，森林資源資產具有重要的生態、經濟和社會價值，也是一種特殊的公共產品。在所有自然資源資產中，森林作為可再生資源，是最大的可變量。但長期以來，由于對森林功能和特點認識不足，加上政績觀上的偏差，導致一些黨政領導干部缺乏對林地、林木、野生動植物等自然資源強有力的保護管理，對亂砍濫伐、亂捕亂獵、亂采濫挖等行為聽之任之，對提高森林質量和健康缺乏責任，甚至屢屢出現違法違規征占用林地、損毀林木資源等重大案件。目前，每年損失流失林地200多萬畝，超限額采伐森林7000多萬畝，亂砍濫伐、違法獵捕等林業案件多發。地方黨委政府領導對森林資源資產總量和質量應負有重要責任。
對領導干部實行森林資源資產離任審計，完善并推行資產和生態問責制度，有助于有效保護和利用我國寶貴的森林資源，節約森林資源消耗，提高資源利用率；有助于推動完善森林資源有償使用和生態補償制度；有助于創新林業治理體系，健全國家森林資源資產管理制度，完善森林資源監管體制；強化各級政府部門嚴守生態紅線、加強生態建設與保護的責任體系建設，鞭策各級領導干部踐行綠色發展、循環發展、低碳發展，不斷改善經濟社會發展的生態條件?！对圏c方案》對實行領導干部森林資源資產離任審計提供了應重點把握的原則、步驟和方法，具有重要的指導意義和實踐價值。
二、森林資源審計的對象和主要內容
根據《試點方案》，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部，以其任期和職責權限內森林資源資產的保護和利用為主線，對其森林資源資產管理和生態環境保護履職履責情況進行審計，檢查其任職前后區域內森林資源實物量、林地和濕地面積以及森林生態環境變化情況，客觀分析受人為因素和自然因素的影響程度，對人為造成總量大幅減少、面積顯著下降、質量嚴重退化和生態明顯惡化等問題，應界定被審計領導干部應承擔的責任。森林資源既包括區域內的林地，也包括天然林、人工林和其他林木。
對森林資源的審計，首先要關注森林資源總量和林地、濕地面積的變化，如國有林區森林覆蓋率和森林蓄積量約束性指標，林地保有量、濕地保有量和征占用林地定額等考核指標完成情況。二是森林管護責任制建立情況，檢查病蟲害防治機制、森林防火應急救災機制情況、檢查是否存在災害風險隱患等。三是審查森林采伐限額、木材生產計劃、林木采伐許可、木材運輸等制度執行情況，審查森林資源有償使用制度落實情況，以及鞏固退耕還林成果項目、植樹造林任務完成情況，檢查是否存在超限額采伐和超計劃采伐、無證采伐和運輸木材、亂批濫占林地和圍墾填埋濕地、亂砍濫伐、無償或低價征占用和轉讓國有林地等問題。四是審查地方政府對重大毀林案件、違規使用資金案件和工程質量事故責任追究制度的建立和執行情況、監測有無對亂砍濫伐、非法侵占林地、擅自圍墾填埋濕地等違法違規行為制止不力、造成重大損失等的問題。
三、森林資源審計的技術方法
（一）以法律為依據
對領導干部森林資源資產離任審計，無論是審計內容和重點的確立、審計評價標準的構建，還是審計中對領導干部責任的界定，都要嚴格以現行法律、法規、政策和國家及地區發展規劃為衡量標準和評價尺度。
（二）因地制宜
結合被審計領導干部所在地區、部門、單位的特點和實際情況，充分考慮地域因素以及氣候、季節、生產期等自然因素的影響，綜合反映森林資源資產和生態環境狀況變化情況，客觀評價領導干部履行森林資源資產管理和生態環境保護責任情況。除一般性審計評價指標外，對于森林資源相對豐富的區域要更關注森林資源質量的變化情況，而對于森林資源相對匱乏的區域要更關注生態建設情況。對于荒漠化地區，要加大對領導干部治理荒漠化、減少林地退化履職履責情況的審計權重。
（三）突出林業特點
林業的生態建設和自然資源保護涉及森林、濕地、荒漠三個生態系統以及野生動植物和自然保護區等生物多樣性系統。森林具有生態、經濟、社會、碳匯和文化五大功能。不同的林業生產和生態建設類型具有不同的特點，受自然因素的影響較大。在開展森林資源審計時，應在充分考慮林業的特性和自然因素對其影響，以及森林災害和生態損害問題的潛伏性、時滯性、外部性等的基礎上，形成相對完善的審計評價指標體系和具有較強指導性、操作性的審計方法，并依法準確界定被審計領導干部對審計發現問題應承擔的責任。對難以準確計量的森林資源變化情況和生態環境損害情況，要以被審計領導干部任期內采取減緩措施的程度和科學論證的效果進行認定。
（四）運用專業力量
充分運用林業行業的專業力量，是目前解決森林資源資產離任審計缺乏實地勘測核查技術方法以及評價判定標準的重要途徑。如審查森林資源實物量的總體變化情況如面積、蓄積、樹種結構、林相等要運用測繪遙感等高科技手段和具備林學專業背景的人才。專業力量運用的重點：一是咨詢，即制定審計實施方案、審前調查時，聘請相關部門、單位林業專業人員參加；二是培訓，審計試點前對審計組人員進行培訓，或采取邊審計、邊總結、邊培訓的方式。三是可考慮購買社會服務的方式，把有關專家和專業人員吸收到審計組。
四、森林資源審計的組織實施
參照《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》及其實施細則規定，組織部門根據班子建設需要，結合換屆和領導人任期調整等工作，向審計部門提出下一年度分管林業的領導干部森林資源資產離任審計委托建議，按照審計工作計劃組織實施。林業部門和統計部門聯合負責森林資源資產負債表編制，以及區域內森林資源的統計調查工作，提供相關的森林資源資產統計數據，與統計部門聯合公布有關核算結果。審計部門負責審計、評價和界定分管林業的領導干部應承擔的責任，并向有關方面反映審計結果。
五、關于森林資源審計的結果運用
森林資源審計結果用于監督、考核、通報、公告領導干部森林資源資產保護責任，是任免、獎懲領導干部的重要依據。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議，可幫助有關部門和單位及時改進工作和完善制度規定，推動依法、有序、合理的利用森林資源資產，促進生態環境保護。
對審計發現的因人為因素造成的嚴重損毀森林資源和重大生態損害責任事故，需要追責領導干部責任的，審計機關要按有關規定和干部管理權限移送組織部門、紀檢監察機關、司法機關等，依規依紀依法追究責任。同時，要注意區分領導干部直接責任、主管責任與領導責任，綜合運用定性評價和定量分析方法，做到責、權、利相統一，責任明晰，權責對應，職責相稱，追責有據。（陳紹志 中國林業科學研究院林業科技信息研究所所長、國家林業局林產品國際貿易研究中心副主任）
