2015年相繼公布的《關于深化國有企業改革的指導意見》、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》均要求，實行企業境內外國有資產審計監督全覆蓋，建立對企業國有資本的經常性審計制度。然而，據中國審計學會董大勝會長介紹，受各種原因的影響，2008年以來，國家審計機關僅對國資委和財政部監管的118戶中央企業中的57戶進行過審計；對中央部委所屬的94家企業，以及很大部分的央企的境外資產，基本上從未審計。地方國企的國家審計覆蓋程度更弱。在國家審計資源有限的大背景下，需要明確以分類績效審計為重點，推動國有企業國家審計全覆蓋。
國企改革發展需要強化績效審計
國有企業的改革與發展，事關結構性改革的全局。國有企業的改革和發展一是要注意國有企業的特殊性，二是要堅持問題導向。
在國有企業的特殊性方面，需要注意國有企業雖是獨立市場主體，但其所有者缺位問題嚴重。另外，國有企業還有不同于一般企業的戰略定位，需要承擔重大專項戰略任務、保障民生、服務社會等特殊功能。這兩個方面表明單純抓好常規性的公司治理制度是不夠的，還必須配套建立健全高效協同的外部監督機制。國家審計可以說是外部監督機制最重要的環節，其專業性、綜合性、常規性的特點無可替代。
在問題導向方面，需要注意當前一些國有企業的突出問題是管理層級過多、管理混亂、內部人控制、利益輸送、國有資產流失等。這些問題是國有企業特性與外部監督制度不健全兩個問題的綜合反映，國有企業的改革正是要解決這些問題。
作為一種外部監督機制，國家審計不宜過度介入國有企業的運營管理，而是應代表國家審查國有企業是否較好履行其功能定位，國有企業的治理是否較好解決了其當前存在的突出問題，以績效審計作為重點是必然選擇。國有企業的改革主要舉措包括建立完善以管資本為主的國有資產管理體制，建立國有企業的分類管理制度，其根本目的是提升國有企業的運營績效?？冃徲嫷暮诵氖且試匈Y產的運營績效為審計評價的主要標準，這與當前國有企業的改革取向是一致的。
強化維護國家經濟安全的審查
國家審計是國家治理的基石和重要保障，其具體體現就是通過審計公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設。依法對各類國有企業管理、使用和運營的境內外國有資產進行審計，正是國家審計履行其職能和定位的必然要求。
在當前實踐中，與國有企業相關的審計有幾類：一是國有企業作為正常市場主體接受的財務審計，其目的是滿足外部利益相關者的需要，確保財務信息真實；二是國有企業領導干部需接受經濟責任審計；三是對國有企業貫徹落實國家重大決策部署情況的跟蹤審計、若干專項審計等；四是屬于財政審計范疇的國有資本經營預算審計。
從國家審計的定位和功能角度看，最需強化對國有企業維護國家經濟安全方面的審查。國家經濟安全的核心是國有資產能否保值增值，國有資產的戰略功能發揮得如何，具體衡量指標就是國有資產管理、使用和運營的績效。不同類別的國有企業承擔的戰略功能有差別，對其績效的衡量理應有所區分。因此，以分類績效審計為重點建立經常性、全覆蓋的國有企業國家審計制度，正是國家審計實現其功能定位的重要支撐。從另一個角度看，績效審計是國家審計的改革方向，而以國有企業為重點推行績效審計更易于入手。
推進分類績效審計的重點和難點
推進國有企業分類績效審計，沒有現成經驗可借鑒，需要重點解決的問題有兩點。
一是要明確審計對象，應以國有資本投資、運營公司以及國資委直接監管的企業為主要審計對象，相對弱化對其下屬二級、三級企業的直接審計。二是要明確區分三類國有企業，分別選擇三類績效指標為審計標準。按照中央國有企業改革文件精神，對主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，衡量其績效的主要是經營業績、國有資產保值增值和市場競爭能力。對主業處于重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，除一般性經營業績之外，更要關注其服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務等領域的績效。對公益類國有企業，則應主要關注其成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力狀況如何，還要關注其產品服務的社會評價。
推進國有企業分類績效審計也存在諸多困難，例如：如何具體建立績效指標？如何收集審計證據？如何審查分析？如何區分微觀績效和宏觀績效？當國有企業的戰略功能與保值增值功能產生目標沖突時如何進行審計評價？等等問題都需要在實踐中探索解決方案。
（汪德華 中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任）
