1.47億元扶貧資金閑置1年以上、32個扶貧項目不到位致使6000余萬元的扶貧款打了水漂——審計署2016年11月26日公布的“第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告”著重披露了扶貧資金使用中的諸多問題。2016年第三季度，審計署審計了886個單位1142個項目，抽查資金3423.58億元，涉及中央財政資金1057.66億元。
十八大以來，扶貧開發工作提升至治國理政的新高度。自2015年中央扶貧開發工作會議召開后，我國扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，到2020年要如期實現農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困的既定目標，時間緊迫，任務艱巨。審計署審計長劉家義表示，扶貧審計將是審計署“十三五”期間重點工作之一。
其中，扶貧資金的使用備受關注。扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，一分一厘都不能亂花。在調研中，《財經國家周刊》記者也聽到很多聲音：“修一條較好的鄉村道路需要幾百萬，但撥下來的扶貧資金只有十幾萬。于是只能修石子路，沒法走車，幾年就沖壞了。”“上級劃定了扶貧資金的用途，必須做某一項，不做吧，算資金閑置！做吧，可能又不符合當地實際！”“扶貧資金‘婆家’太多，不僅撥款的單位好幾家，撥下來的款項也好幾種，有的還需要配套或者設置了其他限制條件。”“家里有醬油沒有醋，計劃買醋的錢用完了，買醬油的錢卻有剩余，統籌、變通使用是自然而然的事情，但是如果完全放開，誰又能保證這筆錢不會被拿去買飲料？”
扶貧政策碎片化、扶貧資金零散化、扶貧項目分離化、扶貧資金使用效率太低，是以前較長一段時期扶貧工作的現實寫照。扶貧資金大部分來自中央和省級財政，而鏈條的最末端鄉鎮和村才是扶貧資金的使用環節。到底如何才能管好、用好扶貧資金？
“亂花錢”和“不敢花錢”都得治
截留挪用、貪污、揮霍浪費扶貧資金決不能姑息，但如何避免讓寶貴的扶貧資金躺在賬上、睡在金庫里，也是個老大難的問題。
在此前的審計中，以云南為例，“在審計中，我們發現云南省財政資金分配后，教育專項資金結余量較大，其中省本級在2016年2月結余教育專項資金9億多元，各州市結余5億多元。”審計署昆明特派辦有關負責人介紹說，這些專項資金主要涉及農村義務教育經費、義務教育階段免費教科書專項資金等5項，均為上級指定用途的轉移支付資金。
產生上述結余資金的原因是多方面的，既有適齡學生減少、生源流動的原因，也有不敢突破專項資金?？顚Ｓ靡幎?，不敢整合統籌使用專項資金的原因。這也是一個現實的困境:一面是巨大的教育資金缺口，另一面是“花不出去”的教育資金結余。“錢到手了，卻花不出去”這在很多地方并不少見。目前，云南正在積極采取各種措施，推動解決教育專項資金結余大的問題。
所謂專項資金，就是國家或有關部門或上級部門下撥行政事業單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，這種資金都會要求進行單獨核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用，而且需要單獨報賬結算。
2013年審計署安排了6個省19個縣的審計，2016年又安排了17個省的40個縣的審計。在全面摸清財政存量資金規模、盤活情況基礎上，揭示了財政存量資金統籌不到位、財政資金二次沉淀等問題。
審計發現，中央財政對地方的專項轉移支付有300多個明細項目、適用300多項管理辦法，其中超過一半管理辦法明確要求?？顚Ｓ?，同一類專項劃分的明細項目間資金也不得進行調劑，由此造成專項資金大量結余結轉、長期閑置，無法統籌安排。
“相對于經濟社會發展形勢變化和中央重大決策部署，相關法規制度和部門規章會有滯后性。如與積極盤活存量、加強財政資金統籌使用的要求相比，有關專項收入?？顚Ｓ?、法定支出掛鉤事項、專項轉移支付等制度規定未及時調整。”審計署審計長劉家義說，有些法規和部門規章已不適應經濟社會發展需要，如簡政放權給地方“松了綁”、?？顚Ｓ脜s“留著絆”；有些法規和部門規章本身就“埋著釘子”“留著尾巴”。
但隨著扶貧攻堅戰的不斷推進，扶貧范圍的縮小，扶貧要求的提高，這種模式的弊端也愈加顯現出來。“不僅會大幅增加管理成本，更重要的問題在于下達政策和資金的單位過多、項目過散，往往出現重復、缺漏和低效的情況，扶貧就做不到精準，不能集中力量辦大事、辦好事，難以及時解決需要解決的問題。”審計署特約審計員姜建清對《財經國家周刊》記者說。
買醬油的錢可以買醋
重慶積極整合財政資金的嘗試得到鼓勵，審計署給出了明確的信號：為提高資金使用效益，“買醬油的錢可以買醋”。
2013年以來，重慶市為實現高山生態扶貧搬遷目標，整合了生態搬遷、扶貧搬遷、農村危房改造等5個專項資金45.1億元，實現“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，累計實現搬遷安置54.2萬人，占預定目標任務的108.3%。
重慶的做法并不完全符合現行有關專項資金管理要求，但是提高了資金使用效益。審計署發現上述情況后，不僅未作為違規問題處理，還將其作為正面典型予以肯定。
“因此，在今年的扶貧資金審計中，審計人員轉變觀念，將‘績效’這個理念貫穿于審計工作始終，對于‘用打醬油的錢來買醋’、積極整合資金等行為不作為問題反映，而對于那些以‘?？顚Ｓ?rsquo;等為借口，不作為、慢作為造成資金長期趴在賬上難以發揮效益的問題，則堅決查處。”審計署派出局劉路揚處長告訴《財經國家周刊》記者。
“在扶貧審計過程中，審計部門始終堅持客觀求實、鼓勵創新、推動改革的工作原則，只要扶貧資金用在了扶貧開發上、用在貧困人口脫貧上，即使突破了各專項資金管理原有制度的使用方向，一律不作為審計問題，堅決支持貧困縣根據本地實統籌整合使用扶貧和相關涉農資金，促進提高脫貧成效”劉路揚說。
審計署農業司副司級審計員胡安明向《財經國家周刊》介紹，扶貧工作的審計要做到“三個區分”，即把推進改革中因缺乏經驗，先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違法違紀行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違法違紀行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀行為區分開來，審慎作出結論和處理，推動建立完善激勵和容錯、糾錯機制。
丹寨縣即是貴州省乃至全國財政資金統籌使用改革的試點縣。2016年2月審計署審計長劉家義來到丹寨縣，協調所有對口幫扶丹寨縣的單位與地方黨委政府，共同研究如何從實際出發，整合扶貧資金、聚合扶貧資源。寄希望于全力幫助丹寨縣早日實現整體脫貧的同時，從中探索一種可推廣、可復制的全社會共同參與扶貧開發的新模式。
丹寨縣縣長徐劉蔚向《財經國家周刊》介紹，以2014年為例，丹寨縣收到專項轉移支付資金5億多元，涉及260多個專項，分別由縣農業局、扶貧辦等40個部門單位管理，其中最大的專項5500多萬元、最小僅4800元。“扶貧項目太分散，有點像‘撒胡椒面’，錢少辦不了事，現在扶貧資金整合賦予了縣級政府更大的調配權和統籌自主權，但同時又不能打著‘靈活’的名義胡亂使用。”在實踐中，丹寨縣可以整合部分專項資金設立有償扶貧基金支持龍頭企業發展，農民可以將土地出租、扶貧款集中入股，并進入企業務工等。
“在具體審計過程中，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標準。既不能以新出臺的制度規定去衡量以前的老問題，也不能生搬硬套或機械地使用不符合改革發展要求的舊制度規定來衡量當前的創新事項，更不能被一些不合時宜的部門規章、地方性法規等束縛住手腳。”胡安明說。
通過審計推動清理影響資金統籌整合的制度障礙
扶貧資金統籌整合以后，是否還存在障礙？
調研中，記者發現，資金來源于不同的部門、各有各的管理辦法、項目目標、考核要求，要實現“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”的格局，由于部門間的標準沖突，使得功能如此相近的資金也難以真正“匯合”進一個池子里。
審計工作中發現，一方面地方各級政府強烈希望整合財政專項資金，但另一方面也心存極大顧慮。胡安明告訴記者，主要體現在“三不敢、三不愿”。
從基層政府看是“三不敢”：怕失去某一項行業專項資金支持而不敢整合，怕得罪行業專項主管部門而不敢整合，怕影響該行業專項資金的考核、檢查、驗收等而不敢整合。
從主管部門看是“三不愿”：擔心失去行政管理權力而不愿整合，擔心職能將被調整而不愿整合，擔心帶來機構和人員編制數縮減而不愿整合。
錯綜復雜，困難重重，審計署一直積極推動財政資金統籌整合情況。審計署審計長劉家義表示:“審計工作要揭示在精準扶貧、精準脫貧過程中存在的制度性的缺陷，以及一些運行機制的不完善，促進它完善修改相關的制度。”
2013年底至今，審計機關連續多次開展財政存量資金審計，在全面摸清財政存量資金的規模和結構的基礎上，推動健全完善盤活存量的制度措施。在政策落實跟蹤審計、省部長經濟責任審計、扶貧資金專項審計、財政收支審計等各類審計項目中，都將財政資金統籌整合情況作為重要審計內容。
據了解，僅2015年，通過審計就促進相關部門和地區加快下達財政資金5288.22億元，落實配套資金551.36億元，促進收回結轉結余資金1144.25億元，整合和統籌使用專項資金732.1億元。
根據審計情況，審計署先后向黨中央、國務院等上報17份審計信息、報告，中央和有關地方根據審計建議，建立健全管理制度186項，廢止不合理制度規定98項，出臺防范財政風險措施18項，有效推動了財政資金統籌整合和相關制度機制不斷完善。
在各部門共同的努力和推動下，2016年4月，國務院辦公廳下發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，這是資金統籌整合方面邁出的重要的一步。
“2016年審計署出臺跟蹤審計工作指導意見已提出，凡是制約和阻礙中央重大政策措施貫徹落實的，凡是制約和阻礙結構性改革推進的，凡是制約和阻礙創新創業、激發活力的，凡是制約和阻礙簡政放權、政府職能轉變的，凡是制約和阻礙轉型升級、提高績效的，要堅決揭示反映。”胡安明說。
“在財政預算與基層使用部門之間矛盾突出的情況下，正是得益于審計監督的推動，財政資金統籌整合取得了這樣明顯的成效。”審計署特約審計員姜建清對記者說。（龐清輝）
